刘正强：“总体性治理”与国家“访”务

刘正强，上海社会科学院社会学研究所

摘要：毋庸讳言，中国信访所面临的诸多困境与信访制度的变迁不无关系，而这又离不开中国社会总体性治理的背景。改革开放前，与总体性社会相对应，社会治理是总体性的，即基于意识形态认同、以单位制为载体并由国家专断权力做保障的社会治理诸制度是一个自洽的整体，制度之间有较高的同质性、兼容性，而信访则是链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性治理制度。随着总体性社会的松动，特别是按照科层制的要求，总体性治理体系中不同制度板块的功能、链接发生了变化，奠基于群众路线原则的信访制度则承受了社会治理低效的代价，为人所诟病。重建信访制度需要回归其政治属性，形成妥帖安顿民意的扁平化制度安排，在某种意义上，这也是应对社会总体治理失灵的必需。

主题词：信访 总体性治理 制度链接

社会治理是国家治理的基础，是国家治理在社会层面的展开。今天，中国的社会治理面临着非常复杂的运行态势：一方面，法治、民生等价值理念不断注入，社会治理的技术化水平也不断提升；另一方面，在极其复杂的政治社会生态下，社会运行又面临着诸多困境，社会治理的屡屡失灵不断扩散着社会焦虑。在社会治理的制度体系中，信访制度处于一种中枢位置，它是链接中央与地方、穿透国家与社会的基础性治理制度，具有较高的可及性和亲和力。由于信访制度是民众通向国家的“端口”和“快捷”方式，其率先承受了社会治理之困。思考社会治理，不能不面对国家的“访”务困境。

一、思考中国“访”务困境

在我国的政治叙事中，信访制度发端于战争年代、完善于革命和建设年代，承载了中国共产党增加政治认同、增促社会团结的理想设计，是群众路线原则在社会治理领域的体现和展开，在国家治理体系中占有独特地位。当前，国家与社会治理处于一个承启阶段。一方面，中共依法治国、依法执政，按照科层制打造了较为完善的国家机器，积累了执政的强大物质和技术基础；另一方面，社会治理面临制度瓶颈，尤其是20世纪90年代以来信访高峰逐步形成，成为社会顽症，不断触痛着国家与社会的敏感神经，并危及社会的良性运行和协调发展。

目前信访存量的高企集中反应了社会转型期国家与社会治理的失灵和困顿。在走向以改革为导向的现代化的过程中，随着急剧的社会变迁，计划与威权时代长期累积的社会矛盾、冲突开始释放出来。同时，由于法治、民生等理念的支撑，人们对于社会与自身状况有着更为理想化的预期，大量的社会诉求在短时期内几乎以井喷的方式爆发出来，涌入信访管道，形成“薄壳效应”。信访领域浓缩了整个社会的问题和矛盾，不仅涉及生活温饱、利益诉求，还包括寻求“正义”、主张权利以及各种各样的心理、精神问题。但从总体上说，信访治理具有浓厚的行政色彩，以政府部门为主导、以行政管控为手段、以资源投入为支撑，治理思路、机制、策略拘谨、僵化，甚至缺乏相应的回应与治理能力，常常在治理中处于守势。相反，对访民来说，信访是“政治正确”的行为，党和政府只能鼓励、不能限制，他们对抗的经验、策略、力量等都在提高，因而信访领域弊端丛生、广受诟病也在情理之中了。自上世纪90年代以来，囿于逼仄的国内外政治环境，维稳逐渐演化为最大的政治，因而也成为高于法律、政策等的信访指导教条。中央一方面畅通信访渠道，要求开门接访，另一方面又搞各种信访排名，对地方施加压力，让地方左右为难。大约10年前，随着孙志刚事件及收容遣送制度的废止、新版《信访条例》的颁行，治理责任的属地化原则确立，自上而下的压力型信访体制形成，排名、通报等成为常规化的信访治理手段。正是由于中央对各地进京访、集体访、非正常访等的排名，使许多访民热衷于进京给地方政府施压，迫使地方政府衍生出许多荒唐的治理手段，只能对访民围追堵截、分化收买或攻关“销号”。 维稳压力加属地责任，导致了无原则的治理，即不分青红皂白地要求把问题解决当地、把人员稳控在当地。从此，信访治理走入一个异化和“被”的时代：信访从治理社会、凝聚共识的工具异化与演变为被治理、防范、控制的对象。

经过中央与地方十几年来的强力整治，尽管信访量不断攀升的势头得以遏制，信访困局却并未得到根本缓解，迫使人们追问这套制度体系的合法性、有效性和可持续性。由于中国确立了依法治国的方略，治理手段要受法治的约束，必须顾及程序正义的要求，专断性的治理手段愈益丧失正当性：继收容遣送制度被废止后，劳教制度先是于2013年被宣布不得用于缠访、闹访等情形，后于2014年被正式废止，信访治理手段更加萎缩。而访民则藉由法治文化的熏陶，维权意识高涨，在运用法律武器与政府博弈中处于优势。地方政府在传统治理手段不断萎缩的情况下还要顾及法治的原则与要求，致使对访民息事宁人、一味迁就的情况屡见不鲜。不仅如此，由于中央不断释放“以人为本”的发展理念，持续加强和改善民生，民众的个人权益在得到保障的同时，也存在着过度释放的倾向，而信访则为此提供了一个宽松的平台，常常为一些不良信访人不当利用。在中央向地方传导了越来越重的维稳责任的情况下，地方政府要么是沿着“人民币解决人民内部矛盾”的路线走下去，以更大的代价收买访民，要么被迫使用更隐蔽的暴力和强制手段整治钉子户。

中国信访治理所遭遇的尴尬局面，其复杂性已溢出信访制度的框架，危及了社会的良性和安全运行，迫使我们在社会治理制度体系的框架中考察信访制度的演变，并思考信访制度重建的理念、机制与策略，以期形成新的信访治理共识。

二、总体性社会与“总体性治理”

应当说，某一社会的治理方式必定对应于该社会形态本身，并与其政治经济基础与主流文化具有内在的一致和协调。理解信访制度乃至理解中国社会治理的总体安排，需要对改革开放前的社会状况进行审慎的梳理。对于改革开放前的中国社会，孙立平等称其为“总体性社会”。总体性社会是建立在再分配或计划经济基础上的，在这种社会结构中，政治、经济与文化（意识形态）等各大系统是高度重合的，“国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员与组织能力，但结构较为僵硬、凝滞。”[2]在总体性社会中，除了具备国家对所有资源的全盘控制、自上而下的组织网络、城乡二元及单位（准单位）的治理等特点外，国家还具有匈牙利经济学家雅诺什・科尔奈所称的“父爱主义”的秉性[3]。总体性社会是如何治理的，或许不能简单地归结为某种单一的模式，在这里姑且名之为“总体性治理”。

（一）总体性社会之治理方略

从历史上看，“总体性治理”是一种比较独特的治理方略，印证了中国社会发展的一个独特阶段，刻画了新中国成立后至改革开放前社会治理的特质。与“总体性治理”的风格迥异，中国传统社会以自治为特征，国家权力的触角极为有限。中国传统社会很早就形成了高度完备和成熟的农业文明，并处于一种超稳定状态历数千年而不变。古人独特的自然观与人文观使华夏文化自古以来就具有协调、平衡、中庸、合一等特质以及对对立与倾轧倾向的排斥，家国同构、家国相通、君父一体，天地君亲师、仁义礼智信、温良恭俭让乃至忠君尊父、三纲五常等已内化为中国人灵魂深处的思想和精神操守。由于礼法合一乃至政治法律制度和宗法制度浑然一体，价值整合强于组织的整合，这种独特的社会结构奠定了社会整合与社会治理的基础。但这种近乎“温情”的社会整合方式却不足以整体回应近代西方列强的冲击，孙中山先生所言“一盘散沙现象”是近代中国内外交困的必然结果。新中国成立后，面对百废待兴、百业待举的偌大中国，新的政权通过政治与行政来整合社会成为一种历史的必然。于是，旧的社会结构被打碎、旧的礼法秩序被瓦解、旧的等级体系被废除。在大一统的计划经济体制和高度集权的政治模式下，国家为实现对所有资源、利益和发展机会的垄断，在城市通过单位、在农村通过人民公社等这一类具有中国特色的组织将个体纳入到社会主义的全新超级“共同体”中，迅速实现了对社会的整合。

总体性治理至少具有三个特点：一是强大的意识形态统领性。中共作为列宁式的、具有严密组织纪律性和意识形态认同的政党，也将这种原则推演至对整个社会的管理与控制过程中，意识形态成为了社会最高的原则和信条，并同领袖人物的卡里斯玛效应结合在一起，浸透、弥漫在所有治理制度中，它就像水泥一样将不同的制度部件紧紧地凝聚在一起，又像内嵌于楼板中的钢筋一样保持了水泥构件的硬度、强度。二是在城乡二元分立基础上建立了单位制体制（在农村是人民公社），由单位代国家进行资源分配及对社会成员的控制，使其成为总体性治理的制度基础。对此，张静认为，过去构建了一种方式让社会成员和国家公共制度联系起来：“直接接触社会成员的机构，实际上不是政府本身，而是它的‘代理’机构――工作单位（在乡村是生产大队和公社组织）。作为和人们距离最近的公共组织，单位重新组织化了人们的公共关系，个人也通过单位和新的政府建立了制度化连接。”这种联系是“唯一可及的公共关系，因为有单位的人才可能接触到公共制度，并申请、要求获得公共制度的帮助。”[4]三是建构了基于人民民主专政、阶级斗争等理论的专断权力[5]，用于对于越轨行为的处置。这种总体性治理，并不是一种冷冰冰的装置，相反却富有温情。虽然中国传统社会素有“父母官”、“清官”等称谓与信条，但藉由全新意识形态的加入，此种国家“父爱主义”显然有更强大的统摄力量，从某种意义上说，总体性治理更主要的是体现为对人的心灵的治理，人们更多感受到的是庇护和恩宠。并且相对于专断权力，基础权力更加强大：它以一种更加本能的、无意识的、分散的方式分布于整个人群之中，它包含的不是典型的命令和服从，而是一种理解，即这些实践是自然的、道德的或是从不言而喻的共同利益中产生的。[6]

（二）信访作为总体性治理的链接制度

总体性治理体系，包含了社会治理的诸制度设置。除了公检法等常规性的国家机器外，还包括基于中共执政的理念、伦理而形成的制度集合，比如统一战线与政治协商制度、信访制度、人民调解制度、劳动教养制度、收容遣送制度及群防群治等运行机制。但总体性治理体系并不是一套“家族类似”性制度的简单组合，它还包含了治理的理念、价值与机制，藉此将不同的制度有机结合起来。“任何一项制度，决不是孤立存在的。各项制度间，必然是互相配合，形成一整套。否则那些制度各各分裂，决不会存在，也不能推行。”[7]这就需要在各制度间建立一种链接机制，