吴敏：反腐败治本一策

反腐败是一场长期、复杂、艰巨的斗争，必须坚持标本兼治的原则。现在，“以治标为主，为治本赢得时间”的实施已将近三年,高压反腐初见成效，“治本”的问题似应提上日程了。

廉政建设和反腐败斗争是一个硬币的两个面，前者以实现廉洁政府、廉洁政党、廉洁公务员的思想、组织和体制机制保障为基本内涵，后者是指对腐败分子的揭露、查证和惩处，二者相辅相成，互为表里。

“全面从严治党”是“四个全面”里决定性、关键性的枢纽，旨在实现领导核心的净化、优化和强化。如果这个枢纽被扭曲、被掣肘，其他三个全面都要受影响。全面从严治党所涵盖的诸多内容里，廉政建设和反腐败斗争是“最后一道防线”。如果这道防线失守了，全面从严治党就失败了。显然，廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党“最后的撒手锏”。“撒手锏”者，从手中“撒”出去的“锏”之谓也。如果此招不起作用，手中就没有其他武器可用了，只能面临败亡的命运。

虽然我们党越来越强调反腐败，要求“更加注重治本，更加注重预防”，也采取了不少实际措施，惩处了陈良宇、成克杰等许多大大小小的腐败分子，但在1989年之后的20多年间，腐败现象却愈演愈烈，一直发展到触目惊心、令人发指的地步。从去年至今，媒体称山西是“塌方式腐败”。其实，周永康、徐才厚、郭伯雄、令计划以及与其狼狈为奸的诸多“老虎”和“苍蝇”相继被揭露，岂不也意味着他们当政时的那些声名显赫的国家级机关和权威部门，也是“塌方式腐败”吗？十七届军事委员会两个副主席都是极为恶劣的腐败分子，他们周围还衍生了相当规模的腐败团伙，难道还够不上是“塌方式腐败”？以原政治局常委周永康为轴心，里勾外连，盘根错节，形成了包括众多高层要害部门领导干部在内的庞大腐败群体，这不是“塌方式腐败”又是什么？而且，腐败现象已经不只发生于执掌国家权力的“老虎”和“苍蝇”身上，社会各个领域几乎都被污染了，连向来被视为“净土”的学校、医院甚至幼儿园也未能幸免。

为什么“反腐败”口号越喊越响，而腐败浊流却愈益泛滥和凶猛呢？

邓小平早在1980年《党和国家领导制度的改革》中就指出：“权力过分集中”“是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”。“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”（《邓小平文选》第2卷，第328、329、331页）不受制约的权力必然要导致腐败，绝对的权力绝对的腐败。过分集中又缺乏制约的权力是腐败的“总病根”，不可避免地要滋生以权谋私、索贿受贿等腐败现象。

怎样铲除“总病根”呢？邓小平1980年代提出的思路，一是横向的“党政职能分开”，保证政权组织充分发挥职能；二是纵向的“进一步下放权力”，把党政机关掌握的权力逐步下放给社会、基层和公民，下放给企事业单位和社会团体，由他们按照法律法规行使权力和权利。遗憾的是，1989年以后的20多年间，“党政分开”连提都不提了；“下放权力”则是时放时收、此放彼收，总的趋势是经济权力下放得比较彻底，基本上建立了市场经济体制，意识形态和政治领域的权力特别是任用党政领导干部的权力，则越来越收紧了，越来越集中于各级党委特别是党委书记。在相当一些地方，索贿受贿、买官卖官等腐败现象肆无忌惮、恣意蔓延，而执法部门以“维稳”为托词和旗号，对群众的“维权”呼声和行为，对批评权力滥用和寻租的社会舆论，风声鹤唳、草木皆兵，动辄以强制或暴力手段予以压制，甚至编造罪名随意抓人。这样一来，过分集中又缺乏制约的权力更加有恃无恐、恣意寻租，成了为所欲为的“巨无霸”，腐败浊流自然就愈益泛滥和凶猛了。腐败病毒在党政系统愈益恶化，不可避免地要扩散到社会肌体各个领域，致使各个领域的公共资源发生蜕变，成了其执掌者谋取私利的凭籍和资本。

十八大以来，党中央果断地“老虎”、“苍蝇”一起打，挖出了一大批贪污受贿金额达天文数字的腐败分子，形成了雷霆万钧的高压反腐态势，初步遏制住了腐败浊流的继续泛滥。要进一步引深反腐败斗争，必须在强力“治标”的基础上注重“治本”，根据现阶段的新环境、新认识，借鉴世界各国预防和惩治腐败的有益经验，坚决而全面地推进政治体制改革。就实际操作的步骤而言，应该先抓好执政党自身的改革。

党的十八届三中全会确定的全面深化改革总目标，是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。我认为，推进党内治理体系现代化，实现党内决策权、执行权、监督权的有效制衡，重建党内决策机关（党的代表大会）、执行机关（党的委员会）、监督机关（纪律检查委员会）相互之间的科学架构，是题中应有之义。

从现在的实际情况看，各级党代会在相当程度上被仪式化、程序化了，很难真正发挥党的决策机关的职能和作用。有关党的思想路线、政治路线、组织路线的诸项重大问题，党的委员会（主要是党委常委会）在党的代表大会召开前经向一定范围征询意见，就基本确定了，召开党代会只不过是履行一下程序，办一个组织手续。现在党的决策机关实际上是各级党委特别是党委常委会。

关于党委和纪检委的关系，按照现行党章第19、25条规定，党委和纪检委均由同级党的代表大会选举产生，均要向同级党的代表大会负责。这意味着二者之间应该是平行、并列的关系，纪检委肩负着对同级党委的监督职能。但党章第43条又规定，各级纪检委要在同级党委领导下工作，各级纪检委选举产生的常务委员会和书记、副书记，要报同级党委批准。这又否定了他们之间的平行、并列关系，使纪检委成了接受同级党委领导的下级机关。在日常实际工作中，纪检委既要接受上级纪检委的领导，也要接受同级党委的领导。一般来说，后者较之前者要更直接、更经常、更强劲。纪检委在处理重要问题时，首先得考虑并服从同级党委特别是党委书记的态度和意见，很难完全履行对同级党委特别是党委书记的监督职能。

在苏共历史上，列宁1920年主导建立的中央监察委员会，与中央委员会是平行、并列的关系，二者均由党的代表大会选举产生并向党的代表大会负责和报告工作。但斯大林对联共（布）原有组织架构采取隐而不露、釜底抽薪的策略，一步步地削弱党的代表大会、党的监察委员会的地位和职权。到1939年联共（布）十八大，党的代表大会不仅已经虚化、仪式化了，而且党的监察委员会已被置于了党的委员会领导之下，使党的决策、执行、监督三种权力全部集中到了各级党委。

我们党要从根本上防治腐败，必须告别斯大林模式，明确规定党的代表大会、党的委员会、党的纪律检查委员会分别独立行使党的决策、执行和监督权力，建立科学的权力制衡体系，为实现党内治理体系现代化奠定基础。唯有如此，我们党才能走出“绝对权力导致绝对腐败”的死胡同，浴火重生，凤凰涅。

党内权力的科学配置和有效制衡，是对党内权力过分集中传统模式的根本否定，是对党内权力架构的再造和重建，势必引起既得利益者的反感、抵触。但只有将党内决策权、执行权和监督权分别配置给不同的权力主体，形成有效制衡的权力架构，各级党委的组成人员特别是党委书记，才有可能更谨慎地行使手中的权力，构筑起各级党委组成人员特别是党委书记政治安全的制度性保障。过去，各级党委特别是党委书记集决策权、执行权、监督权于一身，“刀刃再锋利也砍不到刀背上”，表面上威风凛凛、气势如虹，实际上潜存着极大的危险，很难避免被权力腐蚀和吞噬，坠入腐败的深渊。去年以来，山西省揭露出来的申维辰、陈川平、杜善学、聂春玉、白云、王茂社、董洪运、丰立祥等腐败官员，先后担任过晋中、太原、长治、吕梁、阳泉、朔州、运城、忻州、大同的市委书记，他们的腐败罪行均发生于担任市委书记期间，有的甚至是“前腐后继”、走一处贪一处。全省11个市就有9个市的市委书记堕落成了腐败分子，这是何等触目惊心！客观地说，这些官员并非原本就是坏人，而是其手中缺乏制约的权力使他们头脑发晕，为所欲为。是权力过分集中的传统体制葬送了他们，把他们送进了监狱。

实现党内权力的科学配置和有效制衡，要经历一个艰难的过程。党代会代表不能继续由党委组织部门内部确定，而要通过公开竞争性的选举产生，真正体现选举人的意志，且要缩减代表人数，确保党代会精干高效、便于运行；党代会也不能5年才召开一次，而要实行年会制，以便及时履行决策职能；各级党委不能再将权力集中于党委书记，而要实行集体领导，少数服从多数；还要充分保障和实现党章赋予党员的各项权利，实现广大党员及各级党代会对各级纪检委进行监督的制度化和常态化，等等。

要从根本上防治腐败，除了推动党内治理体系的现代化，更要推进国家治理体系的现代化，推动国家的政治民主化。在现行体制下，诸如人大监督、司法监督、舆论监督、民主党派监督等机制，对于大权在握的腐败高官，都没有多少约束力。国家层面的政治改革，尚待破题。限于篇幅，本文不能全面论述，仅对执政党自身的改革提出一点粗略的想法，但愿能起到抛砖引玉的作用。

（作者系山西省委党校教授）

（原载《炎黄春秋》杂志2015年第10期）