周雪光：改变中国政治逻辑，才能改造官僚系统

中国官僚体系并不符合现代政治规范

南方都市报：中国是文官官僚体系运转历史最悠久的国家，关于中国官僚体系的价值与作用的争论非常多。很多学者就指出官僚体系本身是一个理性的机构体系，比如有些汉学家指出官僚系统的理性运转才维持了中国国家的理性，中国整个国家的正常运行依赖这种理性，那么中国官僚组织是否是如此高度理性，和韦伯所指出的现代官僚体系是否是一回事？

周雪光：中国的官僚体制和通常意义上的官僚体制，或者说韦伯意义上的官僚体系，还是有差别的。美国哈佛大学的中国史学家孔飞力在《叫魂》一书里讲到，中国历史上的君主官僚制的最大特点就是两种权力并存，一种是君主的任意专断权，另一种是官僚权力，后者是指官僚在他的职位上可以行使的权力，例如一个县官，一个州官，他们可以在官位上行使他的权限范围内的权力，包括收税，包括判案，包括管理民生事务。但是中国的官僚体制是受制于皇权的，他是向上负责的，这是中国的官僚体系和韦伯所谓的现代官僚体系最大的不同。从中国大历史角度来讲，中国官僚体系是理性的，也是忠诚的，很有效率地帮助皇权行使他的执政功能，但另一方面皇权和官僚体制之间总是存在着摩擦和矛盾，这也贯穿了中国的历史。今天中国官僚体制，实际上还有很多历史上的特点。从肯定的方面讲，建国以来，中国官僚体制有着很多正面的积极的东西，包括推动了经济发展。最近这三十年经济发展，可以说在很大程度上是在官僚体制的各级政府推动下，甚至说他们自己成为经济主体的情况下推动起来的。但是官僚体系也可能会产生很大的问题。例如大跃进时期的信息传递中的失误和隐瞒，这也是官僚体制造成的，它导致了非常严重的后果。所以官僚体制的两面性非常大。在许多特点上与西方韦伯意义上的理性官僚体制是不一样的。

南方都市报：你觉得中国传统官僚体制它的理性和韦伯说的现代理性之间的最大差异是什么呢？除了向上负责，它本身表现的理性逻辑结构是怎样的呢？

周雪光：从形式上看，中国官僚体系和韦伯所谓的现代理性组织在很多方面非常相似。最早西方的文官制度建立之际，也借鉴了中国传统官僚体系的运作经验。韦伯讲官僚体系特点是等级制度，传递信息是通过成文的文件来传达的，有严格的规章制度，告诉每个官员应该做什么不能做什么，这看起来和中国的官僚体系很相似。但是在实际的运作中，两者的差别非常大。首先，中国的官僚体制是依附于皇权的，而西方的官僚体制依附于程序理性，或者是依附在按照程序理性产生的法理权威上。韦伯说过，这一理性官僚体制受到规则的束缚，本能上排斥因事而异，因人设规的做法，用韦伯的语言说，理性官僚体系是非人格化的。这点中国官僚体系是做不到的。在中国，生存在官僚体制内的官僚，对他的上级有人格依附关系，换句话说官员职业生涯的生死予夺是掌握在他的上司手上，而不是以规则为本。所谓西方的官僚体制是对所制订的程序负责，而中国官僚体制是向上负责，因此人际化关系非常强。

中国历史上的官僚体制是依附在皇权之上的，皇权本身兼有韦伯所谓的传统权威和卡里斯玛权力两者色彩。所谓卡里斯玛权威就是指建立在领袖超凡秉性或魅力之上的权威类型，所以又称为魅力型权威。现在，中国官僚体系所依附的领袖是建立在卡里斯玛权威之上的。卡里斯玛领袖需要直接和群众形成一种政治关系，但是治国又需要官僚体制，所以这就产生了许多纠结。一方面领袖用官僚体制来建立和人民的稳定纽带，另一方面官僚体制又有自己运作机制和逻辑，把领袖和人民群众是隔离开来了，变成按部就班的组织操作过程。这是领袖所不能容忍的。所以在卡里斯玛权威体制中，领袖、官僚、群众三者间有着内在的紧张。毛泽东和官僚体制经常发生冲突，他经常批评干部官僚主义，不能及时地贯彻他的意志，不能把人民有效组织起来去贯彻他的意志。毛试图通过制造许多运动，如大跃进等，来打破官僚体系运作的这种惯性，试图通过这种运动治理的方式解决这三者之间的紧张。但是这种紧张是一个体制造成的，是国家治理的逻辑造成的。卡里斯玛权威和需要和群众发生密切的互动，需要在这个过程中不断地创造奇迹来证明他的超凡的秉性。赵鼎新教授指出中国政府强调绩效表现型的政治合法性，这其实就是卡里斯玛权威不断证明自己超凡秉性的需要。而官僚体制在这个过程中可以帮助领袖组织人民，可以调动动员资源，来创造奇迹，大跃进就是这样一个例子。但是官僚体制有自己的运作逻辑，不能完全贯彻卡里斯玛权威的意志。从领袖的角度来看，官僚体制的种种做法切断了他和群众之间的密切联系，一旦切断这个密切的联系，他的合法性就受到了威胁了。他想创造奇迹的能力也就受到限制了，所以这时官僚体系又成为他施政的障碍。建国以后的各种政治运动和变化调整，很大程度上反映了卡里斯玛权威的种种尝试，试图怎么样解决合法性的问题，试图创造奇迹，创造政绩，解决官僚体制妨碍领袖和群众之间关系的问题。

南方都市报：是否可以说官僚体系本身的理性被领袖的卡里斯玛权威所遏制了？如果按照官僚体制本身理性运作，并不会产生大跃进或者文革这样错误，反过来说，是否这种官僚体制本身的理性本身是积极的，需要发挥的？

周雪光：这需要进一步做分析，官僚体制理性就是照章办事，但是规章制度是谁来建立的呢？在西方是程序理性下的民主政治，由选民选举出来的政治代表人物来管理官僚体制。政治领导更替过程中，官僚体制也会发生相应改变。例如美国前总统小布什，很多人都反感他，但是他一旦通过合法程序被选上了，他发号施令大家要接受，这就是程序理性，不管你喜欢不喜欢，都要接受合法程序产生的结果。如果要改变这个结果，也要通过正当程序。但是在历史上的中国官僚体制是附属于皇权的，而皇权是建立在传统和卡里斯玛混合型权威的基础上的，不需要经过法理权威认定的，皇权的任意专断权可以打断官僚过程、改变这一过程的结果。建国以后我们的政治领袖产生有了变化，形式上选举产生，但实际上仍然有着任意专断权，也就是说，领袖不对所谓的程序理性负责，依赖的还是自己和群众的直接关系，所以说法理权威仅是其表，卡里斯玛权威为其实。官僚体制是对这样一个领袖权威负责，所以中国官僚体制理性并不是现代程序理性，而是有着它独特的内在规律。比如说中国历史上科举制度选拔出官员，这些学子一旦金榜题名，选拔做官，他就会拜访他考试时候主考官，为什么这样？因为这种关系对他来讲非常重要，既是确认门生关系，同时也是进入官僚体系的关系网络。例如明代的张居正，周围有一群门生，成为他的党羽，推动实施他的政策方略。所以中国的官僚体制不是像韦伯讲的那样靠规章制度连接在一起，而是在很大程度上靠人际关系来维系的。因为这个原因，当皇权或者后来卡里斯玛领袖，在试图通过大规模运动来推动他个人意志的时候，这个官僚体制可能会非常配合，而不是理性地说我以规则为本，从而拒绝自上而下的但不符合规则的指令。这种支配形式为中国官僚体制带来了很多独特之处，我们要改造这种官僚体制，小打小闹是不行的，必须改变制约它的整个支配方式，改变这背后的政治逻辑，中国官僚体制才会有真正的改变，仅仅就事论事地整顿官僚体制是无法真正解决问题的。

官僚体系的变化有赖于政治权威的来源变化

南方都市报：中国官僚机构中经常出现朋党，但是政党又经常演化为一个官僚机构，这反映了中国政治的什么特点？

周雪光：官僚组织是一个组织形式，有科层等级，通过成文方式来传递信息，传递指令，有着正式规章制度。从这个意义上来讲目前中国的党政都是官僚组织，这个本身没有太大区别的。但是在中国具体的制度安排上有着党和政府之分，我觉得，当前中国这种党政安排，实际上有其历史的根源。中国历史中“官”“吏”间的区别有点类似于我们党和政府。“官”是通常代表皇帝到下面去行使权利的，科举制度网罗全国俊秀，逐层选拔，登科及第者，朝廷封官录用，由皇帝派遣在全国各地流动做官。他可以被派去管理一个距离自己家乡到几千里以外，语言不通，一无所知的地方。我们过去的文人都没有职业训练，既不懂判案，也不懂税收制度，当然他可能带着自己的幕僚。这些主要的工作都是靠在当地土生土长的、很低级别的吏来负责。吏不是正式官员，是属地化的，不能流动。而官是皇帝可以调动来调动去的，他们执行皇帝的旨意，代表皇帝行使权力，或者听从于皇帝的动员。官领导吏，而吏具体办事，与目前中国的党政关系颇为类似。各级党委是一个动员机制，主要是贯彻最高的意志，党通过一个非常直接的系统，及时把上面的把意志传递到下面去，按照自上而下的指令进行动员贯彻，而政府实际上是具体做事情的。

当然皇权时代基层官员除了收税、断案，基本上没有太多其他事情。而现在党和政府管理的事务就多了，机构变得非常庞大，信息传递，利益格局的问题凸现出来。但是现在的党和政之间的主从关系，即党来代表最高领袖或者执政党意志，而政是作为用的手段，这和我们过去讲的官和吏关系，似曾相识，这依然是历史上中国国家的治理逻辑。

南方都市报：我们经常说一个现代国家转型，其实就是现代政府形成，现代政府的转型。中国近代经过了许多次的改革和革命，为什么这种政治治理的逻辑没有发生根本的转型？

周雪光：这种政治治理逻辑的转变是一个非常复杂长期的事情，不可能一蹴而就。当然从历史上看中国确实错失了很多机会。1949年建国的时候，现代国家的基本形式即是法理权威，我们叫人民共和国，人民是国家的主人，国家治理也是顺其自然地采纳了现代国家的法理权威的形式。共产党管理国家的合法性基础是人民，也有授权的程序如人民代表大会等。可以说，在建国初期，法理权威和卡里斯玛权威同时存在，属于一个混合型权威形式，何去何从尚未有定论。法理权威和毛泽东的卡里斯玛权威之间有着紧张关系。但随着毛泽东个人逐渐的变化，在历次的政治运动中，卡里斯玛权威占了上风，法理权威被排斥边缘、束之高阁，而毛个人的意志成为党的意志，成为国家的意志了。可以说，我们未能形成一个法理色彩更重的执政形式。

文革以后共产党吸取历史教训，采用了一系列新的制度安排，包括实行任期制，包括实行岗位替换等等，试图逐渐去掉卡里斯玛权威，向法制、程序理性转变。但是在执政党治理国家的时候，还是缺少不同于卡里斯玛权威的合法性基础，还需要政绩来张扬它的合法性。我为什么还是执政党呢？因为只有社会主义才能救中国，只有我才能让大家过上好日子。所以在卡里斯玛权威基础上，它还是要追求政绩合法性，这一基本的支配形式没有变化，根本上的结没有解开。我们做的很多事情还是有意无意地推动卡里斯玛权威，还是说要相信我们的党会怎么样怎么样，要相信我们的领袖会怎么样。而不是说我们有没有一个制度，可以通过程序理性来实现法理权威，也就是依法治国。这个问题就解决不了，所谓治国方式或者讲治理逻辑就没有根本的变化。

南方都市报：我们既然讲官僚机构有自己的理性，那么他是否也会有自己的风险意识和程序。自己会形成某种权威，而不再依靠其他的政治权威？

周雪光：这个是很好的问题，我没有答案。一方面，官僚体制是一种组织形式，是被用来达到实现某一种治理的目标，也可能是卡里斯玛权威来支配它，也可能是法理权威来支配它。但另一方面，也有另外一种威胁，即这个官僚体制本身变成一个利益主体，一个权威类型。中国历史上，长期以来官僚体制是附属于皇权的；在今天，这个官僚体制是从属于党和国家权力的。但是现在有一种趋势令人担心，就是党和国家逐步走向官僚化，