何包钢 吴进进：社会矛盾与中国城市协商民主制度化的兴起

【内容提要】协商民主在中国城乡地区方兴未艾，各级政府都在进行协商民主立法与制度建设。然而，为什么有些地方比其他地方更热衷于推动协商民主的制度化？尽管既有研究对中国协商民主制度及其实践的起因使用了功能主义解释视角，然而少有研究定量检验中国地方政府协商民主制度化的动机问题。本文以听证制度作为城市协商民主制度化的替代指标，基于功能主义理论框架，检验了社会矛盾因素对城市政府制定听证制度的影响。本文使用不同模型和计量方法，结果都一致地表明，社会矛盾对城市政府听证制度的发展有着显著的积极作用，人均公共安全支出、土地征收面积和城市信访人次这些社会矛盾因素都显著提高了城市政府制定的听证文件数量。本文的研究表明，提高政府治理能力，尤其是解决社会矛盾的需要是中国地方协商民主制度化的重要动力之一。

【关键词】协商民主制度化听证制度社会矛盾

一、 导论

自20世纪80年代以来，协商民主在中国蓬勃发展，无论是城市听证会、市民评议会，还是乡村的民主恳谈会、村民代表会，或是公民网络议政，中国的协商民主不仅在数量上不断增长，而且在形式上也日趋多样，协商民主获得了政府与社会越来越多的认同。与基层自发兴起的协商民主实践同步，中国协商民主制度化也快速发展。不仅中央政府专门提出社会主义协商民主制度建设，地方政府乃至基层组织也都在探索适合当地需要的协商民主制度。政府职能部门也把协商民主融入本部门的公共服务供给和公共事务治理过程中来，纷纷出台政策文件建立或巩固协商民主制度。

学界对中国协商民主的研究也已蔚为大观，其中有一类研究基于政治理论视角，讨论了协商民主对中国政治发展的意义与价值（朱勤军，2004；陈剩勇，2005；马一德，2014），另一类研究则基于田野调查与个案，探讨中国协商民主的实践形态与经验模式（郎友兴，2005；陈家刚，2014；郎友兴、张品，2015），还有一类研究利用实验方法，探究协商民主对公共事务决策结果以及公民政治态度的塑造作用（何包钢、王春光，2007；Fishkin et al.， 2010）。然而，中国协商民主制度化兴起的动因何在，也即在中国的政治生态下，中国协商民主制度化的迅速发展因何而起，为什么有些地方政府推动协商民主制度建设的动力更强，而有些地方却较少，甚至没有呢？何包钢和马克•沃伦等协商民主学者讨论了中国协商民主兴起的原因（何包钢，2008，2012；郎友兴，2016；He and Warren， 2011）。但是，在实证上检验中国协商民主制度化兴起的起源与成因的研究还不充分。除了曲科斯（Truex， 2017）的实验研究外，费什金（James S. Fishkin）、何包钢等对浙江省温岭市泽国镇的协商民意测验（Fishkin et al.， 2010），以及张宁（Zhang， 2013）对中国6起价格听证会辩论的内容分析外，定量研究的数量还相对较少。中国协商民主经验研究的主流是定性分析，大都是对一个或少数几个地方协商民主实践的描述，难以展示中国地方协商民主实践的总体面貌以及解释中国协商民主制度兴起的动因。

在西方协商民主的动力因素中，功能主义视角一直被学者们所强调（Dryzek， 2006），这一视角认为协商民主的主要功能是为了提高国家治理能力。竞争民主由于强调竞争而缺少协商，在竞争民主体制下，政党竞争、政治立场极化与社会割裂问题突出，利益冲突与社会矛盾难以通过投票表决机制解决。协商民主则强调公民参与的平等性和理性化，利益相关方在相互沟通、交流中达成理解和妥协，从而在公共决策上取得一致意见（何包钢，2008）。功能主义视角下的西方协商民主兴起的动力机制是否适用于分析中国协商民主制度化兴起的动因？何包钢和马克•沃伦认为中国的协商民主同样具有鲜明的功能主义特征，各级政府主导的协商民主实践的主要目的在于解决政府治理困境，政府借协商民主制度提高政府治理能力、缓解社会矛盾、降低社会治理风险（He and Warren， 2011）。然而，对于中国协商民主制度起源的功能主义解释，需要定量研究方法加以检验。

本文以听证会制度作为中国城市协商民主制度化的代理变量，定量检验中国协商民主制度化的决定因素。听证是中国城市协商民主最主要的实践形式之一，在几乎所有的城市都得到广泛采用。1998年颁布的《价格法》首次引入了听证制度，此后听证会在中国城市开始迅猛发展，从1998年到2001年全国举行了超过二百多次的各类价格听证会。①听证制度也从最初的价格听证不断向公共事务的各项领域扩展，立法、行政与司法等几乎所有公共部门都在加强听证制度建设。本文基于中国36个主要城市听证法规数据，基于协商民主制度化的功能主义视角，检验了社会矛盾对城市政府出台听证法规数量的影响。我们的发现表明功能主义对中国城市协商民主制度化具有较强的解释力，社会矛盾因素是推动地方政府制定听证会制度的重要动力。具体而言，政府土地征收、犯罪、社会治安，以及公众上访都显著提高了市级政府部门出台的听证文件数。这一发现意味着，在中国城市层面，协商民主承担着政府维稳与解决社会矛盾的重要功能。

本文的内容结构安排如下：第一部分是导言，讨论本研究的政治背景，提出本文的主要观点和方法。第二部分基于功能主义视角，提出了中国协商民主制度起源中的社会矛盾因素。第三部分介绍主要变量、数据与计量方法。第四部分报告了统计分析的结果。最后一部分是总结和讨论。

二、协商民主的功能主义视角：社会矛盾与中国城市协商民主制度化

在中国，协商民主制度是从20世纪80年代后期逐渐发展起来的。在1987年的中国共产党第十三次全国代表大会的报告中，首次将社会协商对话制度作为政治改革的一个主要创新提出（沈荣华，1988）。随后，协商对话在中国许多领域得以广泛展开。2006年，中共中央文件中指出，以协商民主作为推动政治协商制度改革的一个主要方式。2015年中共中央下达《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，倡导七种协商民主渠道。国家政策鼓励越来越多的人参与协商过程，越来越多的问题要通过协商会议讨论。任何重要的公共政策必须通过公共协商已经成为一种规则和共识。②

为什么中国的政治体制给地方协商民主留下较广阔生存空间？协商民主制度在中国各地广泛展开的主要原因是什么？当前解释协商民主兴起的主要理论视角是功能主义（He and Warren， 2011），功能主义认为协商民主的产生主要是为了加强政府治理复杂问题的能力（capacity）。经济条件和富裕程度在构建和发展协商制度过程中起了很大作用，经济发展了，社会问题就多了，利益关系也就复杂了，简单地使用行政权力来处理问题，容易招致社会的反对与异议。尽管西方学者在协商民主是否能解决社会矛盾这一问题上尚存有争议，但是部分学者对协商民主缓解社会矛盾持肯定态度（Dryzek， 2006），协商民主测验的主要倡导者费什金认为协商民主有利于促进互信、扩大共识，从而有助于控制和缓和社会矛盾（Fishkin and Luskin， 2005）。由于协商民主包括了权力机构、利益相关者和公民三方自由而平等的协商主体，通过相互陈述理由作出决策，这种决策方式由于其公正、公平、民主、参与的特质，促进了国家和公民的相互依赖、互信和合作，因而有利于减少社会冲突与不同利益主体间的对抗。

中国的协商民主具有鲜明的中国特色，中国地方协商民主是由精英推动的，领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键因素。务实的地方政府何时以及为何选择协商民主制度，取决于协商民主能否解决当地现实的经济社会问题。协商民主实践作为一项政府制度创新，有别于传统的命令型公共决策体制。公共政策的研究文献就发现，公众压力对政策扩散与创新发挥着非常重要的影响（Berry and Berry， 1999），维稳压力，特别是威胁社会稳定的集体行为可能对政府决策产生更有力的影响，维稳压力是中国地方政府实施制度创新的主要动力之一（陶建武，2015）。在压力型体制下，各级政府为了某项经济社会任务，完成上级下达的各项指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系（荣敬本等，1998）。维稳是20世纪90年代后期以来地方政府仅次于经济增长的最重要的政治任务，维稳也借助压力型体制，以量化指标的形式层层下压给地方政府，直接决定了地方官员的晋升与政治前途（Kan， 2013；唐皇凤，2012）。

由于传统维稳手段面临着失灵的问题（Yue， 2012），地方政府不得不使用多种维稳手段的组合，并且尝试新的社会矛盾化解机制。李静君和张永宏发现面对社会矛盾和公民抗争，地方政府已经发展了多种维稳机制，包括花钱买平安式的市场交易机制、对不稳定因素的漫长而低效的制度化吸纳机制、依赖体制内私人关系的破解机制（Lee and Zhang， 2013）。然而，无论是议价维稳，还是强力维稳，抑或是利用私人关系的人情压力维稳，或许短期内有一定效果，但是这些维稳模式背后都深藏危机，因为这些机制并不能解决导致社会不稳定的政治、社会问题，这些问题很可能在未来酿成更大的危机。而且，这些维稳方式大多依赖政府提供物质利益或行政强制，民众虽然暂时因利益而服从，但是并没有真正地信任政府，长期来看，政府的权威反而受到损害。面对日益增加的社会风险和公民集体行为的威胁，政府传统的治理手段，如行政强制手段面临着边际效应递减的困境（Cai， 2008），强制性维稳措施的效果往往适得其反，容易陷入“越维稳越不稳定”的怪圈。

本文发现，协商民主在地方政府维稳工具箱中占据着重要位置，并且发挥了其他维稳机制无法替代的作用。协商民主在自由、平等的基础上通过协商谈判的方式达成一致意见，能够实现物质利益、行政强制以及私人情感都无法企及的互信、互利与合作关系。通过协商实现的相互尊重对方利益更可能从根源上解决利益矛盾与社会冲突，从而化解社会矛盾深层次问题。

由于协商民主具有解决利益冲突和社会矛盾的制度优势，经过国内外学者的倡导以及一些地方成功实践后，越来越多的地方政府尝试引进协商民主制度。地方政府通过协商民主方式来弥合社会群体间的矛盾与冲突，把利益相关方聚集起来进行沟通协调，将一些体制外群体和资源整合到体制内，有助于提高国家对风险的控制力。在公共协商过程中，政府可以获取决策所需要的重要信息，有助于政策学习，避免决策失误引发的不必要的社会成本和潜在的社会抗争。何包钢（2012）发现某乡村由于“出嫁女”集体利益分配而引发了很多的上访抗争事件，在传统行政、法律手段均解决无效的情况下，上访压力迫使当地政府引进协商民主制度。通过协商民主恳谈会和协商民主测验的方法，村民对“出嫁女”村集体利益分配权利的看法发生了显著变化。这一做法还赢得了上级领导的肯定和支持。浙江省温岭市羊毛衫行业集体工资民主恳谈会制度的建立，正是为了应对当地频繁的劳资纠纷和工人上访问题，民主恳谈会后工人投诉和上访事件明显降低（蔡峰，2009）。越来越多的协商民主成功的案例使地方政府认识到，与传统的维稳手段相比，协商民主不仅能有效解决社会矛盾与集体抗争问题，而且成本更低。

本文以听证文件数量来测量城市协商民主制度的变化水平，以公共安全支出、城乡收入差距、公众上访、土地出让来测量城市社会矛盾严重程度。