新常态下政党协商与政协协商的边界与融合研究

鲁开垠 肖承罡 余伟 王咏红

作者简介：鲁开垠，课题组组长，广东省社会主义学院副院长(正厅级)、教授、博士； 肖承罡，课题组成员，广东省社会主义学院理论研究部主任、教授； 余伟，课题组成员，广东省社会主义学院理论研究部讲师； 王咏红，课题组成员，广东省社会主义学院总务处审计师。广东 广州 510400

内容提要：作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，政党协商层次高且历史悠久，政协协商制度化、程序化程度高，两者有着各自的优势与特点，也存在着相当程度的关联性。因此，厘清两者的边界，做好两个协商渠道的衔接配合及有机融合，对于引领协商民主广泛多层制度化发展，为发展中国社会主义民主政治注入新的活力，切实提高协商质量和效率，对于推进国家治理体系和治理能力现代化等都具有决定性的意义。

关 键 词：政党协商/政协协商/边界/融合

标题注释：广东省社会主义学院2016年重点课题

经济新常态下，行业、产业的跨界与融合方兴未艾，而在政治领域，政党协商与政协协商的边界与融合则是一个崭新的概念，由此决定我们在此探讨的是一个全新的课题。理论上的探讨有助于我们实践工作的开展。只有理论上说清楚，才能准确领会和贯彻落实中央的政策精神。基于此，我们试图在此方面做一探索。

一、引言：课题研究缘起

十八大以来，中共中央高度重视社会主义协商民主制度建设，相继提出了健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展的任务，以及构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道的工作目标，并先后颁发了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》、《关于加强政党协商的实施意见》等纲领性文件。短短几年时间，协商民主已在社会各个层面广泛推进，社会主义协商民主正在制度化的轨道上阔步前进。作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，政党协商层次高且历史悠久，政协协商制度化、程序化程度高，两者有着各自的优势与特点，也存在着相当程度的关联性。因此，厘清两者的边界，做好两个协商渠道的衔接配合及有机融合，对于引领协商民主广泛多层制度化发展，为发展中国社会主义民主政治注入新的活力，切实提高协商质量和效率，对于推进国家治理体系和治理能力现代化等都具有决定性的意义。

所谓边界就是界线，在国家与国家之间、地区与地区之间以及行业与行业之间、社会各阶层之间等等都存在着一定的界线。中国经济正在经历发展方式和增长模式的转变，呈现出新常态。伴随着经济新常态，我国政治、文化和社会生活方方面面也呈现出一系列新常态。“新常态”已超出经济的范畴具有更全面深刻的意涵。

从历史发展过程看，新常态将是一个长久的阶段，面对新常态作为治国理政的新理念，我国发展的环境、条件、任务、要求等都发生了新的变化。为适应和引领新常态，目前我国不少城市(地区)、行业都在广泛探索跨界融合发展问题，如2016年2月国务院批复的《广州市城市总体规划》，就打破原有的行政壁垒与地区界线，明确提出要深入推进广佛同城、广清一体化等珠三角区域层面的规划协调，强化了区域统筹协调引领作用，加强与周边城市的的融合与对接，发挥国家中心城市的辐射带动作用，以提升高端要素聚集力和城市辐射力，实现资源共享，错位发展，减少不必要的重复建设基础设施，降低社会发展成本。目前，行业间的跨界融合发展更是呈现出方兴未艾之势。互联网+商业，诞生了淘宝。金融与互联网的结合，诞生了支付宝、网上银行。而家具制造业引进创意文化则有效地提升了产品的品味及内涵，拉动了产业的创新驱动。

在新常态下，要全面准确把握社会主义协商民主建设的新常态。十八大以来，中国民主政治发展的一大亮点，就是中国特色社会主义协商民主，在党中央有力推动下，正在制度化的轨道上大踏步地前进。党的十八大在部署政治体制改革任务时，明确提出了健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展的任务。党的十八届三中全会按照十八大的要求，又明确提出了构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道的工作目标。2015年1月，为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，推进协商民主广泛多层制度化发展，建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和治理能力现代化，中共中央颁发了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，确定了我们要建立的协商民主体系是由政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商，加上社会组织协商这些渠道构成的，即“6+1”型的中国特色社会主义协商民主体系，从而将健全社会主义协商民主制度上升到国家战略，并作出重大部署，同时对各地区各部门结合实际制定具体实施办法提出明确要求。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》对七种协商渠道的定位、要求不同，将它们分为“重点加强”、“积极开展”、“逐步探索”三个层次，其中政党协商、政府协商与政协协商同属“重点加强”的层次。在这重点加强的三个协商渠道中，政党协商先于政府协商，带动政府协商。政党协商主要是政治协商，政府协商是行政执行的协商。从政治过程看，政府协商侧重于具体政策制定与执行阶段，是对政党协商所提出的政治协商的具体化，同时也是对政协协商所提出的有关经济社会等问题的一种回应，成为沟通政党协商与政协协商间的桥梁与纽带。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》在明确了各种渠道的独立性和多样性的同时，指出七种渠道应发挥自身优势，做好衔接配合。政党协商历史悠久，是贯穿我国协商民主实践的一条主线，具有主导性、引领性作用，政协协商有相对成熟的理论体系且制度化、程序化水平高，两者在协商主体、协商载体、协商内容、协商方式的具体形式与运行机制等方面虽然有着各自的优势与特点，但它们同为中国特色社会主义协商民主体系的重要组成部分，相互影响、互为促进，共同推进社会主义协商民主的发展，因此它们之间有着相当的一致性，也就存在融合的可行性和必要性。因此，探讨政党协商和政协协商的边界与融合，符合中共中央不断健全和完善社会主义协商民主制度的决策布置，有着非常重要的理论与实践意义。

二、课题研究的理论与实践意义

从边界的视角看，课题研究的意义有如下几点：

第一，有利于提高协商的效率与效果。政党协商和政协协商之间存在着明显的边界和差异，这种差异性的存在正说明两者之间存在着极强的互补性。探讨两者之间的边界有利于避免协商内容的无效重复，降低协商成本，从而提高协商效果；第二，明确两者之间的边界有利于充分调动、发挥各个主体协商的积极性、主动性。从现实看，“多对一”的协商与“一对一”的协商其动力是完全不同的。“多对一”的协商动力、压力相对较小，“一对一”的协商动力、压力相对较大。而动力决定着结果、成效，同时压力不同，其责任心也因此而异；第三，从党委政府的视角看，明确两者之间的边界也有利于尊重每个协商主体，从而也有利于各个协商主体有序、有效表达其所代表的利益诉求；第四，厘清两者之间的边界，有利于彰显中国协商民主的独特性与多样化：主体不单一、渠道多样化。

从融合的视角看，课题研究的意义在于：第一，两个渠道的有机融合有利于协商效率的提高。就协商的主题而言，如果双方都共同关注，则有利于进一步提高协商成效，避免议而不决；第二，两个渠道的有机融合有利于兼顾各个协商主体的利益。政党协商主体单一，利益代表更加专一。政协协商主体多且面宽，利益代表广泛，公共性强。两者的有机融合，更加有利于兼听不同的声音，可产生更加公正的结果；第三，两个渠道的有机融合有利于降低成本，使协商主题更加集中，对问题的探讨更加透彻，这样既节约了时间，又降低了会议成本，从而切实提高了协商质量和效率；第四，两个渠道的有机融合有利于扩大公民有序政治参与，也有利于协商时多种观点的碰撞，达成更好的共识，从而更好地凝聚智慧和力量；第五，两个渠道的有机融合，有利于加强协商与党委和政府工作的有效衔接，从而进一步促进科学民主决策。

三、政党协商与政协协商边界分析

确定政党协商和政协协商边界的前提是明确这两个协商渠道各自的概念、主体、内容、形式、程序及保障机制等，以及与它们具有关联性的具体内容，对此进行详尽梳理，在此基础上根据其侧重点及特殊性来确定它们之间的边界。

从概念看，何谓政党协商?2015年12月中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》是这样定义的：“政党协商是中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。”表现为执政党与各参政党间的直接协商。其定位在于：“发挥中国特色社会主义政党制度优势，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，“搞好合作共事，巩固和发展和谐政党关系。”(《关于加强社会主义协商民主建设的意见》)，突出的是协商的政党性，这是由国家基本政治制度所规定的国家政治层面的协商，正因为如此，政党协商被列为七种协商渠道之首；至于政协协商，2015年6月中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》是这样定义的：“人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。”表现为一种间接协商。其定位在于：“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，坚持团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。”(《关于加强社会主义协商民主建设的意见》)突出的是其作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，以及履职的制度化、规范化、程序化水平，强调的是其政治性。

从协商的内容看，根据《关于加强政党协商的实施意见》，政党协商的主要内容包括：“中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选；国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况；关系改革发展稳定等重要问题；统一战线和多党合作的重大问题；其他需要协商的重要问题；”依据中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，政协协商的主要内容则为：“国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及有关爱国统一战线的其他重要问题等。”两相对照，可以看出，“中共全国代表大会、中共中央委员会的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议；国家领导人建议人选”等内容不在政协协商内容之列，政党协商的内容主要是事关党际、国家和地方全局的重大的宏观性问题，应该说政党协商的内容较之其他形式的协商民主更加重要，