汪艳：论网络舆论背景下政府公共权力结构的变迁

内容提要：作为舆论发展的新形态，网络舆论在继承舆论对政治作用一般机理的基础上，通过聚焦并揭露经济变迁中因权力纠葛而产生的利益分配问题，通过政治民主化背景下的公民政治参与的机制再造和条件创造，通过反映社会权力的扩张趋势并为其发挥作用提供现实支撑而对政府公共权力结构产生了多维影响。基于上述原因，政府公共权力结构必然有所回应，从而发生权力分配从集中化到均等化的变迁，具体形态从科层制到扁平化的变迁，作用范围从“全能型”到合作共治的变迁。为了规范和引领上述复杂而影响深远的变迁过程，必须以职能转变为基础要件明确变迁方向，以电子治理为技术支持加快变迁速度，以法治化为约束手段规范变迁过程。

标题注释：本文是江苏省高校哲学社会科学基金资助项目“江苏推进生态文明建设中的政府生态治理研究”(2014SJB110)江苏高校优势学科建设工程的阶段性研究成果。

在自媒体时代，互联网不仅成为新型主流媒体并支撑起越来越多的各类创新应用，而且实现了与无线电信网、固话网、电视网等的深度融合，引起了经济社会发展的技术基础的跨时代质变同时创造出信息时代舆论的新形式，从而形成优化政府公共权力结构的新背景。网络舆论能否以全新特质和特殊机理成为传统舆论格局嬗变而成的新形态?其能否深入到政治体系内部并涉及政府公共权力结构，乃至推动政府公共权力结构的整体改变?面对冲击，政府公共权力结构应该做出什么样的回应，从而顺利实现变迁呢?

一、网络舆论对中国政府公共权力结构的冲击

作为政治学基础范畴，政府公共权力就是以国家权力为基本存在形式和作用方式的权力，是为了履行国家职能而形成的、独特的且凌驾于社会之上的力量，其基本特征是公共性。与之对应，作为具有整体性、转换性、自我调整性、特定规律性等特征的动态体系，政府公共权力结构主要包括两个层面，即国家权力与社会权力之间相互制约、相互作用的关系模式的外结构，以及国家权力的主体、载体、权力构成要素及其相互关系模式的内结构。权力结构不是一成不变的，而是通过改革和创新不断优化的，是社会有机体中的所有维度和不同因素合理作用的过程和结果，而舆论则是各领域因素的主要载体和结合焦点，因为“它(我说的就是风俗、习惯尤其是舆论)可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量”①。

当前，中国正处在急速变化的变迁期，社会利益的巨大分化、新兴阶层的迅速兴起、社会关系的全面重组、社会观念的整体变革、社会自决力量的逐步增大，社会思潮更加多元、小众化并激荡互动，这就需要借助于网络舆论打破“被高度秩序化的媒介生态格局，带来舆论的‘话语场下移’”②。网络舆论以其开放性架构和非政府主导的自由文化，能够提供更为合适的沟通渠道和表达平台，能够更加及时直接、真实全面地反映社会舆论，成为不同社会群体利益诉求的“扩音器”，并构建出民意的“合力场”。上述变化必然期待政府公共权力在权力运行中更多体现“公共性”，实现需要意志和利益协调基础上的权力行使者与权力承受者之间根本利益的一致和相互关系的和谐，并以之为基础推动政府公共权力结构的变迁。基于以上分析，政府公共权力结构变迁不仅成为了当前中国经济和社会发展历史性、战略性诉求，也是网络舆论表达诉求下的必然产物。网络舆论对其产生的影响主要表现在以下几个方面：

   1.通过聚焦并揭露经济变迁中因权力纠葛而产生的利益分配问题，网络舆论要求政府纠正公共权力分配的某种失衡。改革开放以来，在资源占有层面，相当一部分的权力资本、经济资本以及知识资本群体上升到了社会的优势地位，占据社会大部分资源与财富，成为新富阶层，与之形成极大反差的出现了相当数量的普通收益阶层，相对剥夺阶层和绝对被剥削阶层。当然，在以经济建设为中心的当下，在社会主义市场经济完善的过程中，在社会主义初级阶段基本国情和主要矛盾没有变的大环境下，上述社会的分层和利益的分化不仅是现实，而且是必然的，更是必要的。但也应该客观看到，上述结构并不全是市场发挥决定性作用的结果，其中与权力牵连乃至官商勾结而导致的非法收入问题也并非绝无仅有，甚至可以说比较突出。因此，当代中国政府公共权力结构必须高度重视利益分化的现实问题，从政治高度关注和解决。因为经济资源的差异必然反映到政治领域，影响公正价值的实现。在利益表达与博弈方面，强势利益群体趋向于构成实质上的利益集团，其谋利方式具有相当程度的非正当性、非正式性和非公开性。这些少数利益集团往往垄断许多领域的政策输入，独享有利的政策偏好。相反，弱势群体既缺乏足够的资源，也缺乏各种规范化、制度化的途径和通道来进行利益表达。一旦这种结构性不平等积累到一定程度、超过特定限度，弱势群体的利益需求就可能通过非制度化和非正常的途径，甚至是极端的、暴力的方式实现。如果说在传统媒体时代因为受制于信息传播渠道的狭窄和利益表达机制的欠缺而容易被掩盖、淹没和屏蔽的话，那么在信息时代，借助于网络，则非常容易传播、引起围观，持续发酵，产生集聚效应，演化为现实事件，形成对公权的冲击和民权的补偿和保护，这样的逻辑已通过云南孟连事件、贵州瓮安事件、甘肃陇南事件、山西襄汾溃坝事件、山西娄烦矿难事件、山西王家岭矿难事件等典型案例一再证实。

2.通过政治民主化背景下公民政治参与的机制再造和条件创造，网络舆论在一定程度上改变了政府公共权力结构的内在等级制。民主是人类政治生活的基本价值和永恒追求，其中公民参与是重要内容和关键形式，但间接民主一直是民主政治的主要形态，民众参与只是作为次要角色发挥辅助功能，政府始终居于社会有机体的顶端，呈现出金字塔式的结构分布，在政府内部也同样形成了以等级和秩序为基础的官僚科层制。虽然出现过“防民之口甚于防川”的政治告诫、深知“若无忠谏者为说，何由行得好事”的典型代表唐太宗李世民和新闻媒体相对繁荣发展的资本主义时代，但能够达到舆论监督理想效果的却是凤毛麟角，因为在等级制里，舆论发挥作用必然受制于监督者的地位和被监督者的态度。但随着学术界开始关注公共管理中的“等级制度的没落”问题，提出“集思广益的协商”模式取代“命令控制”模式是一种必然趋势③，包括互联网在内的现代科学技术的飞速发展和跨越式进步则逐渐将其演化成现实。孙志刚事件、厦门PX事件，重庆最牛钉子户事件、上海磁悬浮工程事件、广东番禺垃圾焚烧事件等引发网络舆论极大关注的事件打破了政府公共权力结构一元封闭的传播系统。依赖于网络信息传递的平等性、扁平化和非线性特点以及网络舆论传播的“去科层化”功能，个体和个体、政府内部及政府部门、国家内部及国家之间开始不断跨越原有边界，形成了日益频繁的互动关系，等级控制开始松动，组织结构的网络化日趋明显，信息沟通路径及上下级的权力距离日益缩短。胡锦涛总书记曾在人民网强国论坛，温家宝总理曾在新华网与网友在线交流，多位部委领导和省长在人民网对网友留言的回应正是体现政府公共权力结构提高权力运行效率以最大程度体现民主价值和便民原则的真实范本。

3.通过反映社会权力的扩张趋势并为其发挥作用提供现实支撑，网络舆论部分改变了政府公共权力对社会权力的高度嵌入。政府公共权力和社会权力之间本来就蕴涵着深刻的逻辑悖论：一方面社会秩序由于内在缺陷需要政府运用公共权力进行强制规范和有效控制；另一方面政府公共权力在保障公共利益、公民权利、维护公共秩序的同时又天然带有侵略和扩张的危险性，这是分析政府公共权力挤压社会权力的理论基础。我国长期施行“政府主导”的发展模式，放大、强化甚至纵容了政府公共权力的扩张，再加上社会力量发育有限，本身独立性不足，既没有形成社会力量制约国家力量的制度基础，也没有形成完善的社会力量制约国家力量的运行规则、机制和方法，这在客观上确实抑制、削弱、屏蔽了公众参与的机会和权力。上述问题的客观存在导致政府公共权力与社会权力特别是公民权力的博弈呈现非均衡发展的态势，主要表现为政府滥用公共权力，挤压社会权力的空间，导致政府公共权力高度嵌入社会权力，其结果必然是对公民权利领域的侵蚀。而网络舆论以“去中心化”的传播特征“形成了一种分化、互动的网络公共领域形态”④，“不只是精英向民众发送信息，而且还包括全社会范围内以任何方式影响政治的整个非正式沟通过程”⑤，这必然极大激发广大民众政治参与的热情，开辟网络政治沟通及网络政治参与的更广阔空间。

综上，随着社会发展和技术进步，网络舆论愈发彰显出前所未有的独特作用和巨大能量，当网络参与突破政治体系所能容纳的限度时，政府公共权力结构的有效性就会削弱，继而会动摇其合法性。但也要看到，作为各种社会意识形式中十分独特的形式，网络舆论对包括政府公共权力在内的社会各因素的影响不仅存在程度差别和机制不同，也包含性质上的正向和负向功能的区别。不可否认，网络舆论也具有载体随意性强、放大作用强、监督和纠正机制不健全等特点，这容易给谣言、低俗、恶搞等不良风气提供便利，产生部分人为了一己私利而欺骗、绑架和利用网络民意的可能，从而给自由主义和无政府主义提供广阔的活动空间和充分的舆论平台。

二、当代中国政府公共权力结构变迁

网络舆论以问题表达为主要形式培养了民众的批判精神和民主意识，网民热衷于参与、表达、审议，从而将大众社会推进了公众时代，并带来网络舆论的勃兴。社会需求作为动因导致网络舆论对社会目标的设定，这种目标代表了社会群体的主体共同希望达到的理想状态。由此网络舆论便通过直接反映公众意愿、要求的方式参与政治体系的“输入”而影响政府公共权力结构，那么政府公共权力结构对于网络舆论的回应则成为政治体系的“输出”。在这一过程中，网络舆论重新设立社会目标――政府公共权力结构吐故纳新的循环往复，使得整个政府公共权力结构始终处于动态运行之中。虽然从政治系统的共时角度看两者之间不可避免地存在某种对立和冲突，但从政治发展的历时角度看，无论处于何种历史阶段，也无论何种国家形态，舆论都与社会政治制度、政府公共权力结构密切相关。社会发展和科技进步使网络舆论作为舆论的新形式与政府公共权力结构在总体上表现为越来越多的交流和沟通。面对网络舆论对当代中国政府公共权力及权力结构的多维影响，唯一理性的科学做法就是主动面对、积极回应，实现权力分配维度、权力结构具体形态、权力作用范围的全面变迁，以建立网络舆论背景下政府公共权力结构的新形态。

1.在权力分配维度，政府公共权力结构开始从集中化向均等化变迁。中国政府公共权力分配是沿高度集中的层级结构展开，权力分配的集中化趋势很明显，使得“原本稀缺的资源变得更加紧张，导致一种非均衡的权力依赖关系”⑥。在经济领域体现为市场化推进过程中的政府公共权力主导与市场逻辑的不完全兼容。在政治领域，国家政权从中央到地方，建立了一系列功能强大、强化管制的组织网络，国家高度垄断资源的分配，政府公共权力不断扩张，与之对应的则是公众参与机会、权利和能力的抑制、削弱甚至屏蔽。就社会领域而言，网络舆论所反映的教育、医疗、就业、收入分配等社会焦点问题均涉及政府公共权力分配问题，这些问题的解决要求政府公共权力机构调整政策偏好，从原来过于侧重做大蛋糕逐步转向合理地分好蛋糕，从原来过多分割社会资源转向还资源于社会本身。政府公共权力结构分配维度的均等化在政府和市场权力分配方面，要求明确政府与市场的边界，尊重各类经济主体的自主选择权，搭建“政企沟通”的网络平台，