李晓兵：从港督到特首：兼论香港宪制秩序与行政长官的宪制角色

内容提要：港英时期的政治模式确立了港督的宪制角色，这是理解香港回归前宪制秩序的关键。彭定康的政改方案在很大程度上改变了香港的宪制秩序，总督宪制地位的松动和调整给香港带来宪制秩序上的“突变”，也为香港回归之后的治理带来诸多难题。香港回归中国是香港管治主权的一次转移，也是香港新宪制秩序形成的起点。基本法确立的行政长官制度承接回归前的政治模式，又有着全新的制度设计和宪制基础，但由于行政长官产生方式尚未定型，其宪制角色依然处于发展和变迁过程之中。香港未来政治发展过程依然围绕行政长官的产生方式及其宪制角色而展开，这也是香港宪制秩序重塑和形成的过程。

关键词：香港 总督 行政长官 宪制秩序 政制改革

香港回归中国，既是一个主权转移的过程，也是香港宪制秩序重新塑造和形成的过程。根据《香港特别行政区基本法》第43条的规定，香港特别行政区设置了行政长官。与过去港英统治时代的总督制度相比，行政长官制度有着全新的设计理念和宪制基础，但同时也是对香港回归之前政治制度的一种承接，而且行政长官制度本身也正处在演进和发展过程之中。在回归之后，随着香港政治发展过程的展开，行政长官制度也在不断地进行调试。特别是围绕行政长官选举方式和政制改革方案的争议，日益成为牵动香港社会各界人士的热点问题。全国人大常委会在2007年12月29日做出决定，香港将在2017年可以普选产生行政长官，这实际上为香港特首普选目标的实现划定了时间表。将来，如果香港特别行政区行政长官普选的目标最终得以实现，这无疑将改变现有的宪制秩序，行政长官在特别行政区宪政体制下的角色将重新调整和定位。从2014年7月15日行政长官梁振英向全国人大常委会提交《关于香港特别行政区2017年行政长官及2016年立法会产生办法是否需要修改的报告》，到今年6月18日香港立法会投票过程中特区政府提交的政改方案被否决，这一结果让香港500万合资格选民无法于下次行政长官选举时行使民主投票权利，也意味着香港特区政府在过去20多个月坚持不懈推动香港政改的努力暂告一段落，2017年香港特区行政长官选举将继续沿用2012年1200人选举委员会选举的办法，香港基本法所确定的普选目标的实现过程依然存在着各种不确定因素。本文就围绕上述的这些问题展开分析，以期对香港特别行政区行政长官制度的演进进行梳理，并对香港特别行政区新宪制秩序下行政长官的宪制角色进行探讨。

一、《英皇制诰》与《皇室训令》下的香港总督

（一）港英宪制秩序下总督的宪制角色

英国占领香港之后，究竟以什么样的模式来统治香港成为殖民者首先必须解决的重要问题。当时的英国驻华商务总监和全权代表义律在其不到一年的任期内曾发布《义律公告》，宣布设立香港统治机构和行使法律的准则，并自封为香港最高统治者。[1]之后，濮鼎查接替义律作为英国驻华商务总监和全权代表，后来又被任命为第一任香港总督，英国政府委任他全权负责香港的管制事务，但是对于香港这块“殖民地”的政治体制仍未做出及时的安排。直到1843年4月5日，英国国玺大臣以《英皇制诰》的名称发布《香港宪章》，其中对于香港“殖民地”政府的体制做出了安排，并对香港总督的权限也做出了规定，主要包括：1.英皇陛下政府委派港督治理香港，并成立立法局。立法局成员有公职人员，或其他英皇陛下政府委派的人士组成。枢密院亦有权就立法局成员委员的委任作出决定；2.港督在咨询立法局的意见后，可以有权订立任何法例，来维持香港的和平、稳定和良好管治，但立法局制定的法例必须遵从英国枢密院订立的所有规例；3.港督需要时定时召集行政局会议，向其提供行政的意见，枢密院保留委任行政局成员的权力；4.港督有执掌和使用香港殖民地公章的权力；5.港督有全权委任法官和太平绅士；6.港督有全权豁免50英镑以下的罚款；7.港督有全权赦免罪犯和减刑；8.港督有全权按充分的理由，将香港任何官员停职；9.当港督因为死亡或其他原因出缺，英皇陛下政府会任命署理港督，继续管治香港；10.香港所有文武官员和居民都要服从港督，并协助他在香港施政。[2]

1843年4月6日，英国皇室又发布了构成1917年《皇室训令》蓝本的《致濮鼎查训令》，其主要内容包括：1.任命濮鼎查为香港殖民地的总督和驻港英军总司令；2.立法局必须至少有两位成员出席，加上港督在场才可以举行会议；3.立法局就任何法例和规则的立法以及其讨论，必须由港督本人首先提议才可以进行；4.港督每半年将立法局的会议记录，向英国政府汇报；5.港督不能提议或通过任何法例，去限制宗教自由、准许英国许可的货币意外的汇票、纸币和钱币为法定货币、通过公共或私人的彩票筹集政府资金；6.在立法局全体成员反对的情况下，港督仍有权订定和发布法例；7.行政局有三名成员，再加上港督本人。行政局成员由英国政府任命，行政局必须至少有两名成员出席，加上港督本人，才能举行会议。港督必须听取行政局的意见，但会议讨论的问题，必须是由港督本人首先提出。如果港督的施政完全和行政局的意见相左，他需要向英国政府做出全面的解释；8.港督只能通过公开拍卖的方式出售官地。[3]

《英皇制诰》第2条规定，皇室授权并指令总督兼任总司令行使在其职权范围内的一切权力；总督权力来源依据本制诰及经御笔签署及盖上御玺而办法予他的委任状，经御笔签署及盖上御玺而时时办法予他的皇室训令，枢密院敕令，皇室通过一名重要国务大臣传达之指令以及本殖民地现行及日后制定之有效法律。因此，港督到任的时候应随身携带三分重要的法律文件，即委任状、特许状（即《英皇制诰》）和圣谕（即《皇室训令》）。委任状是英皇发给总督的就职文件，特许状是确定港督的职权，大概地指出总督的职权范围，附带若干其他有关说明。圣谕则是进一步授权总督组织行政局和立法局，以便协助他创制及修改法例，议定行政大计。[4]《英皇制诰》和《皇室训令》一般被视为是香港的宪制性法律文件，香港基本的政治架构和制度就是由这两个宪制性法律文件所奠定。当然，港督行使职权还要依据枢密院敕令、英国政府的指令以及香港的法律。

从1843年到1997年，英国政府在这150多年里一共任命了28位香港总督。从第一任总督濮鼎查到末代总督彭定康，他们秉承英国皇室的意旨，忠诚地贯彻和执行英国政府的政策。历任总督在香港拥有巨大而广泛的权力，包括主持香港的行政机关行政局和立法机关立法局，并委任两局议员的权力；在所有议案上也有“最终否决权”；主持行政局并统揽最高行政权，委任行政局全部议员；同时作为立法局和行政局主席，行政局和立法局在总督施政上只担任顾问及辅助角色；委派法官和太平绅士的权力和对政府所有公务员（除布政司、财政司、律政司和英国驻港三军司令）进行纪律行动（如罚款）甚至解除其公职；赦免囚犯（包括死囚）和免除罚款的权力；有权将官地授予他人及机构等等。这些权力的行使让港督获得了无可置疑的政治权威，这让英国政府更容易通过港督实现英国对香港殖民统治的目标。同时，港督作为港英政治制度权力体系的中心，又对香港宪政秩序产生着重要的塑造作用。

英国在香港通过任命总督实现有效的统治，港督从最初的兼职到后来的专任，并作为港英政府总揽大权者，可谓是集数种重要的宪制角色于一身。李昌道教授认为，按照英国法制，香港总督是英皇在香港的全权代表，英皇是香港的最高统治者。[5]他同时还认为，香港确立并坚持行政主导原则，这是香港回归之前香港宪制秩序的重要特点，也是保障香港政府有效管治、香港经济繁荣和政治稳定的重要原则。他将香港这种所确立的这种政治模式的特点总结为，由港督为首的香港政府负责香港的管治，制定和提出各项政策和法案，同时设立行政局和立法局作为港督的政策和立法的咨询机构。[6]关于港督的宪制角色，另有观点则认为，港督具有双重地位，既作为“领域的首长”，又作为“政府的首长”。[7]也有观点认为，香港总督具有双重身份的法律地位，既是英皇在香港的代表，又是港英政府的首长。不过，也有学者持不同的看法，即认为香港从来就不是一个独立的政治实体，因此，港督不能代表香港地区，只能说他是英皇在香港的代表。在实质上，香港总督既是英国占领香港主权的象征，又是英国政府对香港行使治权的标志。[8]在这个意义上，全面地理解和认识香港总督的宪制角色及其演变，也是理解英国管治香港的政治模式及其所确立宪制秩序的关键之所在。

（二）政制改革与总督宪制角色的改变

如果从英国近代在全球进行殖民的过程来看，总督制度是英国在全球拓展其势力范围的有效管制方式，但是其本身也随着客观形势的变化而不断发生变迁。比如，加拿大总督自1952年起都是由加拿大公民担任。又比如，澳大利亚总督作为英王（英国国家元首也是澳大利亚的国家元首）的全权代表，在法理上由澳大利亚总理提名，而由君主任命，拥有很大的权力，但自从英国在1930年代确认了各自治领的独立地位以后，从未拒绝过澳大利亚总理提名的总督。因此，澳大利亚总督的任命和罢免从那时起就已经掌握在澳大利亚总理的手中。

但是在香港，总督的宪制地位在过去一百多年间基本上没有发生大的变化，以港督为中心的政治体制也没有发生大的变动。有学者就把港英政府政治制度喻为“帝国管理机构的早期活化石”，甚至认为“香港则依然根据一个基本上和形式上保持其19世纪时的原貌的宪法来管理其事务”，“在130年来几乎没有什么改变”。[9]这其中主要的原因是港英当局对于香港地方政制改革的诉求没有给予充分的关注和回应。在相当长的时期内，以港督集权为核心的行政主导体制得以绝对实施，英国政府对于香港事务有绝对的控制权。在二战结束之前，港英政府仍是一个非常典型的具有专制集权的、封闭的殖民地政治体制。[10]而从二战结束到“九七问题”出现之前，港英的殖民政府在政制上的新猷依然有限。[11]

香港在19世纪出现的几次政制改革的要求均被英国政府拒绝，二战结束之后杨慕琦恢复总督职务之后提出了其所主导的政制改革计划，即“杨慕琦计划”，但该计划在提出六年之后被迫流产，英国政府在1952年10月宣布“在香港推醒大规模的政制改革是不合时宜的”。[12]之后，香港19世纪60年代所酝酿的政制改革因为“六七风暴”而被港英政府搁置，直到麦理浩任总督期间，香港才实施了一系列保守而务实的政制改革措施，比如，适当改变行政局的人员结构，大幅增加立法局非官守议席，但并未对行政局及立法局作重大的改革，两局所有议席仍然维持委任制，香港市政局的改革和作为香港最基层的议政组织的区议会的创立是其任内的一个亮点，这些政制改革并未触动香港政治体制的基本框架。[13]

但是在香港回归之前，由末代总督彭定康在20世纪90年代前期所主导的政制改革则在很大程度上改变了香港的宪制秩序，总督的宪制地位开始有了松动和调整。彭定康所提出的《政改方案》主要内容包括：1.行政局和立法局分家。2.总督不担任立法局主席，立法局主席由立法局议员互选产生。3.以立法制约行政。行政局和立法局分家以后，总督将以行政机关首长的身份向立法局负责，就重大事项向立法局报告工作，从而建立起立法制衡行政的机制，逐步形成以立法为中心的政制体制。4.降低投票年龄，将选民的年龄由原来的21岁降低至18岁。5.在地区直选实行单议席单票制，由选民投出1票在1个选区选出1名代表。6.新增功能组别选举方式。功能组别议席由21席增加至30席；新增9席以个人投票取代团体投票，将功能组别的选民范围扩大到全港270万工作人口中所有符合资格的选民。7.