上官酒瑞：论级差政治信任的结构特质、成因及可能风险

【内容提要】 级差政治信任是中国变动社会中政治信任结构最典型的特质，体现在人群分布、地域布局等方面，具有坚韧性和稳定性。级差政治信任形成的根源主要包括传统政治文化浸润中民众的清官情节、压力型体制下的政治形象塑造差异、权能结构配置中的政治接触差异和政治传播中的资源占有差异。如果政治信任级差“鸿沟”过大，会滋生相应的社会政治风险，导致政治信任整体恶化，影响社会秩序，增加治理成本等。

【关 键 词】级差政治信任/压力型体制/政治传播/政治接触

一、级差政治信任的结构特质

改革开放以来，在市场经济和全球化的内外驱动下，中国的国家与社会、政党与群众、政府与公民之间的互动合作关系已经并将持续发生深刻变革，以此为基础的政治信任结构也发生了根本性变化，呈现为高度信任与低度信任、信任与不信任共存的非均衡格局。其中，民众对中央、地方和基层政权信任度差距较大，政治信任水平随政权层级的降低逐级递减。这可称为“级差政治信任”，李连江则借用费孝通提出的“差序格局”表述为“差序信任”。

政治有层级，信任自然有级差；民众可能相信高层政权，对地方和基层信任度不高，也可能相反或是其他情形。按照理性选择理论，与中央政权相比，地方和基层具有为民众提供公共服务无可比拟的优势，理应拥有良好的政治信任记录。这也是很多西方国家政治信任结构分布的一般态势；与此相反，中国社会“颠倒”的政治信任结构展现了独特的政治逻辑与社会生态。有学者曾用10年时间对江西、江苏、山西、重庆和上海农民的政治信任变化情况开展了4次跟踪调查，发现政府每降低一个层级，农民政治信任度就下降10%左右，到乡镇和村组织，只有三成多[1]。这说明中国的级差政治信任具有相当的坚韧性和稳定性。

作为农民占人口多数的国家，他们的政治信任倾向意义重大。学术研究大体得出了一致的结论：农民的政治信任具有典型的级差性。有人认为，在大多数农民认知中，存在高层政府和低层政府的区隔，他们对中央、省、县、乡镇和村五层次的信任差别很大，对中央信任水平“较高”和“很高”的达80.7%，而对村一级信任只有37.2%[2]。同样，市民的政治信任选择也体现了级差性。不过，市民对中央和省级政府信任度要稍低于农民，对地方政府的信任要高于农民；市民的政府信任级差度相对较小，为0.91分，而村民则高达1.53分。这说明，与农民把中国政治区分为高层和低层不同，在市民那里，政权体系基本是统一整体；与农民不同，市民政治信任显得更加理性一些[3]。社科院发布的《中国社会发展年度报告2013》也支持了级差政治信任的共识：无论是农业户籍还是非农业户籍，对中央政府信任度都是最高的。显然，政治信任级差在城乡地理空间分布上、在农民和市民的群体分布上均没有实质性差异。

级差政治信任在一些亚群体的政治认知和行动中也表现得比较突出。如信访作为一种权利救济和制度化的政治参与途径，一定程度上也是衡量信访者政治信任选择的“风向标”。于建嵘通过抽样调查发现，进京访民对五级政府的信任水平呈自上而下递减特征，中央和地方落差非常明显[4](P.219)。这正是多年来不少访民越级进京的原因。公务员是直接间接、或多或少掌握公共权力的特殊群体，肖唐镖发现，在地方基层公务员认知中，中央政府公信力也大大高于基层[5]。再如，有人通过对两所大学1000名本科生的抽样研究显示，青年大学生对各级政府信任度也呈级差性的趋势[6]。还有研究表明，不仅普通市民偏信中央，已经进城工作、日益城市化的农民工的政治信任水平与信任对象的层级也呈正相关关系，具有级差政治信任的特征[7]。可见，无论是定居还是流动群体，政治信任都表现为级差性。

二、级差政治信任探因

就级差政治信任的结构分布，学术研究有不同解释。如历史文化主义解释认为，民众偏信中央是中国传统政治文化的遗产之一；制度主义解释认为，级差信任格局是中央集权体制的意外后果；政治沟通论的解释是，中央、地方和基层在政治传播等资源占有的非均衡造成了信任层级差。事实上，级差政治信任是中国民众独特的政治信任选择，有着复杂的形成机理与内在逻辑，是多种因素长期综合作用形成的。既有历史性的政治文化因素，也有现实性的政治沟通原因；既有政治体制因素，也有政府治理原因。

(一)传统政治文化浸润中的清官情节

在中国历史上，“大一统”的政治传统非常深厚，统一被认为符合历史趋势，分裂割据则被认为违背社会发展方向。正可谓“天下翕然，一口颂歌”。甚至，“天下归于一统”“大政出于一元”在历史演进中逐步定型为一种原则，积淀为一种观念。与此相应，国家政治结构的典型特征只能中央集权，这在历史发展中日益成熟，并不断得到强化。现实中，不仅形成了民众对中央集权体制的政治认同，而且历代统治者为了维护中央权威，或实施各种利民政令，或靠意识形态宣传教化，或运用各种政治仪式和象征符号暗示渗透，目的都是要塑造中央政府的高尚形象，寻求民众的信任和支持。

但必须清楚，中央集权体制高效运行的一个条件是，政府必须雇佣大量官僚治理国家、统治社会。有人因此将中国传统政治称为“官僚政治”。庞大的官僚队伍意味着大规模的政府开支和汲取，但当时小农经济极其弥散，剩余非常有限，难于支撑政府需求。加之监督机制缺乏，地方官员的公开腐败和对老百姓的肆意剥夺就成为一种惯常现象。“三年清知县，十万雪花银”，就是最恰当的描绘。在经济剥夺下，民众没理由去相信地方政府和官吏，而盼望“清官”出现谋取福祉、伸张正义，也就成为政治心智习惯。在王亚南所著《中国官僚政治研究》一书的序言中，孙越生指出，中国老百姓“若非忍无可忍，铤而走险，总是逆来顺受，祈求‘真命天子’和‘青天大老爷’的保护”[8](序言)。马克思曾将法国传统小农的政治依附性描述为：“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”[9](PP.677～678)中国传统小农社会与此相似，政治支配社会和民众依附政治最集中地体现为民众与皇权之间的亲和关系。民众需要获得皇权的“阳光雨露”，寻求利益庇护和心理慰藉，“山高皇帝远”似乎表达的正是老百姓在困境中对皇权的挚爱和偏信；皇权为巩固统治合法性、构造权力秩序，也确实会通过轻徭薄赋、惩治贪官污吏等赢得民众政治信任。正因此，在中央集权式官僚谱系中，政治信任的分布情景通常是民众更相信清官，特别是“上面”的清官，更相信中央政府而不信任地方政府。

历史文化视角的解释，主旨是探寻级差政治信任的文化成因。改革开放以来，虽然为适应市场体制、激发社会活力，中国国家权力结构经历了不少调整，权力下放成为改革主题。但中央集权的体制并没有在根本上动摇，与此相应，官僚机构庞大、地方基层官员非规范行为依然比较严重。也就是说，级差政治信任的现实基础仍旧存在。在传统政治文化这只“无形之手”影响下，老百姓对中央权威的推崇自然也不会有多少消解。特别是，在遭受地方基层政府剥夺利益、侵犯权利的困境中，民众的清官情节依然厚重。可以说，政治信任结构变迁仍然受制于传统政治文化影响。有人发现，在农民政治认知中，中国政权是由“仁慈的中央”和“邪恶的地方”共同构成的[10]。造成这种心理的原因中，清官情节的影响不可低估，甚至说，“上面政策是好的，下面和尚把经给念歪了”已积淀为中国人的心理定势。

(二)压力型体制下的形象塑造差异

在中国政权结构的纵向关系中，长期存在一种体制现象，即上级为推动经济发展和社会治理，通过制定目标计划和行动方案，依靠政治或行政方式层层量化分解，下派给下级组织和官员，按完成情况采用一票否决、政绩考核等机制评价，下级官员的政绩、荣誉、升迁等都与指标任务的完成紧密相关。这种自上而下的“经济―政治承包责任制”被概括为压力型体制。这需要辩证分析。就共产党而言，发展是执政兴国第一要务，是改善人民生活水平，赢得政治信任的关键。通过压力型体制对地方基层党政官员施加压力，可从根本上克服现代科层结构所具有的惰政倾向，解决地方推动发展中意识懈怠、动力缺乏等问题。

但是，压力型体制内含了自上而下与自下而上、动机与效果等内在矛盾，构成了级差政治信任结构形成的机理之一。理论上，现代政治信任关系的形成是基于人民主权原则的，也即民众定期自下而上对政府授权，制度化地委托代理人即官员行使公共权力，为民服务。这样，在民众和政权体系之间就形成了自下而上的制度性压力关系，这是驱使官员规范行为、廉洁履职的压力，也是增加政治透明度、可控性、确定性、责任性，即提高可信性的压力。但是，与中央集权体制相契合，压力型体制中的权力流向是自上而下而非自下而上的。公共权力运行的基本规律是：权力来源的方向也就是公权者服务的方向。这意味着压力型体制中，行使公权力的地方或基层官员在相当程度上是为上级服务的，至少大多数官员为了政绩、仕途或荣誉，都会这样选择。以此看，压力型体制在理论上与现代社会政治信任发生、发展和演化的内在逻辑是相悖的，无助于基层党政部门塑造形象，维护政治信任，如不改变这种体制，就只能增加政治不信任感。

另外，该体制的动机与效果的矛盾比较突出。在压力型体制下，为了缓解自身压力，在政绩考核中过关或赢得升迁机会，地方基层官员的出路就是发展，甚至是“不择手段”地发展，但上级的权力资源有限，于是官员之间的政绩竞赛甚至是恶性竞争就非常激烈。经济学研究认为这是改革开放以来中国经济高速增长的重要原因。发展是硬道理，硬发展没道理。如此发展虽然速度快，但质量可能并不好，甚至完全不顾实际情况，彻底偏离民众真实需求轨道，无助于维护地方基层政治信任。

而且，驱动压力型体制实际运行的是两种机制。一是“漏斗机制”，即上级的各种指标和任务一级一级向下传递，地方基层忙于各种目标实现和达标检查。二是“抽油烟机制”，即优质审批、税收等治理资源一级一级向上抽取，地方基层完成发展和治理任务所需的资源相对缺乏。在这些机制作用下，地方基层政府治理中出现的各种问题都可直接间接、或多或少在压力型体制中找到原因。对民众来说，如果改革早期快速的经济增长带来了利益满足，但随着生活水平的提高，增长带来的边际效益在不断递减，引发的资源浪费、环境污染、贫富悬殊等问题，直接造成相对或绝对剥夺感的倍增，大大耗散了他们对地方基层政权的信任，甚至引发了诸如社会泄愤事件等政治不信任行动。

照理说，压力型体制是一个动力激发机制，也是一种监督机制。该体制下，中央与地方、上级与下级之间存在明显的博弈关系。为推动又好又快的发展，中央要对地方政权施加压力，由地方基层去实施政策。但地方官员在执行制度和政策过程中会采取选择性态度，即有利的政策就执行好，无益的政策就消极应付，甚至搁置无视。或者说，对上级的政策，下级可能严格实施、虚假实施，或上有政策下有对策；而上级也可能监督核查或不监督核查。从信息流动看，压力型体制链条比较长，越到基层越会存在信息不对称，上级进行信息收集和甄别的成本远高于实施监督、核查带来的收益，特别是地方基层可能结成政绩共同体去“迎合”或“应对”上级要求，或各级官员根据利益偏好有意封锁或传递虚假信息，以实现效用最大化。在中央监督无法有效到位的情形下，地方基层治理中出现诸多乱象，会导致地方政府官员在民众心目中的形象欠佳、公信力欠缺。这带来的结果就是，民众认为中央或上级值得信任，而地方基层政府不值得信任。

(三)权能配置结构中的政治接触差异