任中平：民主集中制运行的现实困境与对策分析

内容摘要：民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度。坚持和完善民主集中制，对于提高我们运用民主集中制治党管党和治理国家的能力，具有十分重要的意义。但在现实政治生活中，由于种种原因，使民主集中制本应具有的制度功能未能充分有效地发挥作用，同时还产生了一定的负面效应，由此凸显了民主集中制运行的现实困境。为了使民主集中制运行走出困境，很好地发挥其制度功效，应从以下几个方面进行努力：创新和发展民主集中制理论；健全和完善民主集中制的制度体系；改善和优化政治生态环境。

关键词：民主集中制  现实困境  归因分析  对策建议

民主集中制是我们党和国家的根本组织制度和领导制度。它既是中国特色社会主义制度的最大特点，也是中国共产党的最大制度优势。坚持和完善民主集中制，对于提高我们运用民主集中制治党管党和治理国家的能力，对于推进国家治理体系和治理能力的现代化，具有十分重要的意义。按照我们现在通常对民主集中制的理解，民主集中制是民主与集中的有机统一,包括集中指导下的民主和民主基础上的集中这样两个方面，两者相辅相成、缺一不可。但在革命战争和地下斗争的特殊历史条件下，党为了更好地实现组织目标和完成革命斗争任务，于是更多地强调民主集中制的集中一面而较少注意民主一面，这在客观上有力地促进了我们党的发展壮大和革命事业取得成功。然而，由于我国历史上两千多年的封建专制统治、党在长期革命战争和地下斗争年代形成的特殊活动方式的历史惯性作用，致使我们党在执政之后的长期实践中，仍然倾向于过多地强调集中而较少地关注民主，使民主集中制本应具有的民主与集中有机统一的制度功能未能充分有效地发挥作用，同时还产生了一定的负面效应，由此凸显了民主集中制运行的现实困境。那么，在我们今天的政治实践中，民主集中制运行过程究竟遭遇到哪些现实障碍，其运行受阻的主要原因是什么，如何才能使民主集中制运行实践走出困境，很好地发挥其制度功效，这不仅是一个亟待研究的重要理论问题，也是一个迫切需要解决的重大现实问题。

一、民主集中制运行的现实困境

1、对民主集中制的认识混乱，普遍存在许多误解和曲解

一是民主集中制的功能问题。有人认为民主集中制是“民主制”与“集中制”的简单相加，是两种不同的组织制度和领导制度。民主只是手段，而集中才是目的。因此，发扬民主只不过是为了更好地集中，民主集中制的功能就是为了对集中的合法性予以认可。[[1]]

二是民主集中制的程序问题。认为民主集中制就是先民主、后集中，把民主和集中的关系看成是先后两个阶段的关系，也就是“群众民主，领导集中”、或者是“委员民主，书记集中”。因而，民主集中制只是一种组织活动程序，前面的所谓民主环节，只不过是走走过程、搞搞形式而已，并没有什么实质性意义。关键在于后面的集中环节，在于领导班子尤其是一把手的意见。

三是实行集中的主体问题。对实行集中的主体认识模糊，认为其主体是党组织的“一把手”，而不是领导班子集体，甚至把发扬民主和实行集中看成是“一把手”的个人专利，什么时候发扬民主、什么事情发扬民主，什么时候实行集中以及如何实行集中，完全以“一把手”的个人意志为转移，[[2]]从而使“一把手”变成了实行集中的主体，其个人意志替代了统一意志。

四是民主集中制的实质问题。认为民主集中制的实质就是集中。民主集中制就是在集中制的组织体系中加入民主制部分，但其中的民主制是次要部分，而集中制才是主要部分，因而民主集中制的实质是集中而不是民主。

2、民主集中制的运行从民主开始，然而民主往往沦为空转

一是这种所谓“集中指导下的民主”，往往成为上级领导授意下的民主。这里的问题在于，来自于上面的这种授意有时并不代表上级组织的正式意见，而是某一领导的个人看法，但由于披着上级组织的外衣，体现为上级组织的意图，所以会严重影响党员群众真实意愿的表达。

二是党员群众在发扬民主的过程中，由于缺乏必要的条件来保证其真实意图的表达，往往会受到其他因素的影响和干扰，致使那些想要表达不同意见的人往往心存疑虑。许多地方和单位在民主推荐干部的过程中，很少考虑为秘密填写选票创造条件，而是在选票设计等环节上做文章，使选举人难以表达真实意志。由成都市委组织部进行的一项问卷调查统计数据显示：领导干部中有25.93%认为本地区党内选举存在着非常严重或比较严重的形式化倾向；27.12%认为本地区党内选举过于强调组织意图，选举人的意愿体现还不够充分；19.12%认为党内选举基本上是“安排性选举”。调查还表明，有82.05%的人认为应当允许候选人当党员群众中宣传自己；85.91%的人认为党内选举很有必要提供秘密填写选票的条件。[[3]]

三是由于普通党员所掌握的信息量非常有限而且很不及时，很难形成对所议问题的准确判断和明确意见，于是有不少人在表达意见时往往是人云亦云，随波逐流。并且由于会议讨论问题的时间过短，酝酿环节不够透明，操作环节随意裁减，致使一些处于生产和工作一线的党员代表的知情权常常难以实现。

四是民主程序实施过程中普遍存在着形式化和走过场的现象。有的领导班子在实行民主阶段，在一些无关紧要的问题上广泛发扬民主，在大事、要事上则由一个人说了算。尤其是在决定重要利益问题上，民主范围狭小，往往是两三个主要领导拍定议案，小范围决策。还有一些单位的决策程序不够规范，甚至以文件传签形式来代替会议的现象，相关事项未能得到充分酝酿讨论,以致决策的科学性打了折扣，民主决策完全成为走过场。

3、如何实现由民主到集中，缺乏明确规定和刚性约束

一是制度不够严密，缺乏可操作性。在由民主到集中的过程中, 由于制度本身缺乏明确具体的规定，缺乏可操作性，于是有的领导者便钻了漏洞，在集中过程中往往实行个人专断。不久前四川省委组织部课题组进行的调查表明：对于党内政治生活运行不好、现状不佳的问题，有 64.5% 的调查对象认为是制度建设出了问题，比如民主集中制方面，更多的是宏观要求，类似“三重一大”决策制度的具体规定和配套监督、考核、问责制度还不够完善，导致一些领导干部钻了制度漏洞，搞权力寻租。[[4]]

二是制度边界不明,适用范围不清。有些领导干部在应该按民主集中制少数服从多数表决时,却把首长负责制的决策机制搬到委员会中来,对于重大问题采取书记拍板、一锤定音；还有一些领导干部在应该实施首长负责制决策时，却一味地等待多数人的意见统一，没能在大家充分发表意见后及时拍板。前者导致了个人专断,后者则影响了工作效率。

三是“集中”的主体发生错位，个人意志取代集体领导。在由民主到集中的过程中，往往由一把手个人代替党的领导集体，从而使集中的主体发生扭曲和变异，并进而使集中制蜕变为个人专断的“家长制”。有的“一把手”在领导班子决定重大问题前召开“小范围联席会”或“相关常委碰头会”，先向与会的领导班子成员亮明自己的观点，用自己的意见“统一”与会者的思想认识；然后再召开常委会，让被“统一”过思想的班子成员先行发言，贯彻自己的意图。

四是由民主到集中的方法不当，难以实现正确的集中。在现实中，集中不够、议而不决、当断不断、个人专断的情况都不同程度地存在。有的主要领导的分析、判断和综合驾驭能力不足，对集体讨论意见不能及时合理地进行集中；有的怕影响团结，对班子成员中出现的不同意见，犹柔寡断，不敢集中，不善集中，造成议而不决；在民主表决时，党委成员本来都是平等的一人一票，理应少数服从多数，而实际上书记的一票往往成了关键性的决定票，结果变成了委员服从书记，多数服从少数。正如有的研究者所指出，片面强调集中指导下的民主，割裂民主与集中的整体联系，中断民主与集中的完整过程，必然导致家长制或个人专制。[[5]]

综上所述，由于我们对民主集中制的认识相当混乱，普遍存在许多误解和曲解，导致民主集中制运行过程中往往会把民主和集中割裂开来，从而使制度本身无法充分发挥其应有的功效，结果往往出现一把手在从民主到集中过程中的主观随意和独断专行。这无疑对于治党管党和国家治理都会造成极大的危害。对此，邓小平曾尖锐指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等”。[[6]]“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”[[7]]由于民主集中制不能充分有效地发挥作用，于是发生变形走样甚至异化变质，这不仅会影响和破坏党内政治生活的正常化、干扰和阻碍领导决策的科学化民主化，而且很容易滋生领导干部尤其是“一把手”的权力腐败，严重污染和败坏社会政治生态，从而给党和国家的事业造成不可估量的危害。

二、民主集中制运行困境的归因分析

我们认为，造成当前民主集中制运行困境的主要原因在于，民主集中制理论本身有待完善，导致人们对于民主集中制的认识模糊和混乱；同时，由于民主集中制的制度体系不够健全，从而引发了制度运行中的变形走样；以及现实政治生态环境的影响制约，使民主集中制运行陷入困境。

1、民主集中制理论本身存在缺陷，导致了人们思想认识上的混乱

正是由于我们对于有关民主集中制的功能和实质究竟是什么，民主集中制的“四个服从”之间应当是什么关系，以及如何才能真正实现民主与集中之间的有机统一等一系列重要理论问题缺乏系统清晰的认识和阐述，于是导致人们对民主集中制产生了诸多误解甚至曲解，从而严重影响了民主集中制的贯彻与执行。

例如，由于我们对民主集中制的功能和本质还没有进行过系统清晰的阐述，于是有些人把民主仅仅看作是一种程序或者手段，认为集中才是真正的目的和意图，从而导致民主集中制运行中片面强调“四个服从”和“集中指导下的民主”，而轻视甚至忽略了民主集中制中的民主因素及其对权力制约的重要作用，其结果必然要求民主服务于集中，而集中的权力又不受制约，最终就会使民主集中制的制度设计和安排难以有效贯彻落实，甚至使异化为个人专断。