张贤明 田玉麒：论推进国家治理能力现代化的四个维度

【内容提要】 当下中国推进国家治理能力现代化需要特别重视共识凝聚能力、制度构建能力、科学发展能力与改革创新能力，即以凝聚共识能力为基础，凝聚对国家民族和社会主义基本制度的认同、对中国特色社会主义核心价值观的共识以及对改革开放的共识；以制度构建能力为保障，通过发展和完善民主提升制度体系的合法性和认同度，通过发展和完善法治提升制度体系的权威性和执行力，通过注重制度的整体性、系统性和协调性提升制度体系的科学性和运行效能；以科学发展能力为牵引，全面协调地发展，以人为本地发展，求真务实地发展；以改革创新能力为抓手，促进全面深化改革能力和创新能力的提高。

【关 键 词】国家治理能力/现代化/共识凝聚能力/制度构建能力/科学发展能力/改革创新能力

推进国家治理体系和治理能力现代化不仅是全面深化改革的总目标，也是发展和完善中国特色社会主义制度的基本途径，因为中国特色社会主义制度优越性只有转化为有效的国家治理才能得以充分展现。不可否认，国家治理能力现代化需要国家治理体系现代化作支撑，很难想象没有现代化的国家治理体系会有现代化的国家治理能力；另一方面我们也必须认识到，国家治理体系现代化需要国家治理能力现代化来验证和巩固，无法输出现代化国家治理能力的体系显然也很难说是现代化的国家治理体系，即使表象上被称为现代化的国家治理体系也难以可持续地维系。国家治理能力现代化包含的内容极其丰富，其中，共识凝聚能力、制度构建能力、科学发展能力与改革创新能力对中国当下而言十分重要。

一、以共识凝聚能力为基础

国家治理的有效程度，往往取决于社会共识的凝聚程度，因为一个缺乏基本社会共识的国家根本谈不上有效治理。推进国家治理能力现代化的核心要义就是要提升国家治理的有效程度。在此意义上，共识凝聚能力也就成为衡量国家治理能力现代化的重要评价标准之一。

一要凝聚对国家和民族、对社会主义基本制度的认同。现代化本身是一个过程，实现国家治理体系和治理能力的现代化，要求治理体系和治理能力适应于把握现代社会的相应特点及其发展趋势。在建设中国特色社会主义现代化国家、实现中华民族的伟大复兴的长期过程中，社会转型伴随着利益结构的分化和重组，社会关系的变动与调整，这些无疑会引发社会观念的变迁，而如何凝聚社会各阶层的共识，形成推动社会发展的合力显得尤为重要。对于进入改革攻坚克难阶段的中国而言，全社会只有坚定国家统一和民族团结的信念，牢固树立对社会主义基本制度的认同，国家治理体系和治理能力的现代化才有可能顺利推进。一是对国家统一和民族团结的认同。正确处理国家认同与民族认同的关系是多民族国家普遍面临的重要问题。在国家统一的视域下，正确处理国家认同与民族认同的关系就是要实现国家认同与民族认同的整合。一方面，确保国家认同在政治层面对于民族认同的优先性，以维护国家统一；另一方面，承认各民族的政治平等地位，尊重民族利益，以维护民族团结。公民身份是实现国家认同和民族认同整合的连接纽带，因为公民身份具有双重属性，“一种是由公民权利确立的身份，一种是文化民族的归属感”[1]，这双重属性能够使其向政治认同和文化认同两个方面同时延展，进而实现国家认同与民族认同的有机结合，通过这一纽带求同存异、凝聚共识，维护国家统一和民族团结，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。二是对社会主义基本制度的认同。完善和发展中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化共同构成全面深化改革的总目标，这意味着推进国家治理体系与治理能力现代化要在中国特色社会主义制度的前提下进行，也以完善和发展中国特色社会主义制度为归宿，自然也应该以对中国特色社会制度的认同为基础。只有社会主义基本制度得到广大人民的认同，中国特色的社会主义建设事业才能够顺利推进，国家治理体系和治理能力现代化才能实现。凝聚社会主义基本制度的认同，一方面要实现社会主义基本制度的自我完善与创新，通过制度创新发挥制度优势；另一方面要构建社会主义基本制度的运行机制，通过制度运行的程序正义增强制度认同。

二要凝聚对于中国特色社会主义核心价值理念的共识。社会主义核心价值理念作为反映中国特色社会主义的精神理念，与国家发展和民族复兴的宏伟目标、社会主义基本制度的重要原则具有内在逻辑，在汇集全国各民族群众智慧和力量的同时，起到了振奋人民行动热忱、激发人民创造活力的积极作用。中国特色社会主义核心价值观分别从国家、社会和公民层面概括了社会主义核心价值体系的深层内核，从国家治理能力现代化的角度看，凝聚对于中国特色社会主义核心价值理念的共识是其重要内容。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，首要问题是构建具有中国特色的社会主义核心价值体系，通过大力弘扬并践行反映中国特色、民族特点、时代特征的社会主义核心价值观，引导人民增强道路自信、理论自信和制度自信。通过不断强化凝炼中国特色社会主义核心价值理念的能力，为全面深化改革赋予必要的价值引领，为实现国家治理体系和治理的现代化提供理念共识。当然，凝聚中国特色社会主义核心价值理念的共识，也需要创新形式、创新手段。一方面，要将社会主义核心价值理念贯穿于社会的方方面面，融入日常生活，使其内化为人们的精神追求，外化为人们的自觉行动；另一方面，要加强社会主义核心价值观理念的宣传工作，通过新闻媒体、网络传播、文化产品等多种方式壮大主流舆论的阵地，弘扬价值观、传播正能量。

三要凝聚对于改革开放的共识。三十多年前，在国家发展的重大关头，我们坚持“发展就是硬道理”的原则就改革开放达成了共识。那么，在国情发生深刻变化的今天，特别是面对社会结构更加多层、利益格局更加多元、人民诉求更加多变的现实情况，改革开放能否继续达成共识？实际上，“改革有没有取得最大共识，人们是否关注和支持改革，不是看有没有不同声音，而是看改革在多大程度上引发了最大多数人的共鸣”[2]。虽然，改革开放的过程中会带来一定的消极影响和负面效应，也应看到，改革仍然是当前最大的红利，“和谐社会”“民主政治”“生态文明”等普遍诉求仍然符合人民群众的根本利益，这在很大程度上成为凝聚改革开放共识的动力来源。需要指出的是，新时期凝聚改革开放的共识，不仅是对原有改革共识的延续，还是面对新情况对改革共识的重塑。新时期的改革问题不仅是改不改的问题，而是改什么、怎么改的问题。面对利益诉求多样化、思想不统一的现实局面，消除所有分歧不现实，这就需要寻求改革共识的最大公约数。就目前来看，坚持公平正义的价值取向符合改革开放的时代要求。改革开放共识出现问题的重要原因在于社会利益格局的变化，随着市场经济的深入发展，中国利益格局出现多样化的特征，不同利益群体存在不同的利益诉求，加大了达成改革开放共识的难度。坚持公平正义的价值取向有利于解决社会体制中的种种弊端，符合以人为本的发展目标。改革开放是当代中国最鲜明的特色，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。在改革发展的攻坚期和决胜期，只有最大限度地集中全党全社会的智慧、最大限度地调动一切积极因素，明确改革的基本性质、原则目标以及改革的途径与进程，为全面深化改革提供清晰的路线图，才能凝聚对于改革开放是实现中华民族伟大复兴中国梦的共识，以改革开放推进国家治理体系和治理能力的现代化。

二、以制度建构能力为保障

科学合理的制度体系既是治理能力现代化的前提，又是现代化治理能力的产物，对于国家治理现代化具有决定性作用。因此，推进国家治理能力的现代化，必须增强建构科学合理的制度化体系的能力。

一是发展和完善民主政治，通过民主途径建构制度，从而提升制度体系的合法性和认同度。制度合法性“就是制度所涉及主体对于制度的承认，对其规范正当性的认可”[3]。它的本质在于制度的正义性，具体而言，包括两个层面的含义：一是制度本身是正义的，它是对社会财富的公平分配；二是制度的制定过程是正义的，它是由多数人通过合理程序构建的。主张发展和完善民主政治，就是要通过民主途径构建制度，保证制度构建过程的程序正义。之所以通过民主途径构建制度，是因为民主是一种能够保证个人权利与自由的决策手段。制度一旦形成，就对其所涉及的对象具有普适性和强制性，这就需要在制度构建的过程中使每个人都具有表达要求的权利。而民主显然能够满足这一要求，只有民主“才能够为个人提供最大的机会，使他们能够运用自我决定的自由，也就是在自己选定的规则下生活”[4]。与西方资本主义民主相比，人民当家作主更具有优越性，它既是社会主义政治建设的重要目标和根本任务，也是实现治理能力现代化的强大动力和坚实基础。在社会主义建设事业中发挥民主，就是要通过人大代表、政治协商、基层民主等多种渠道和形式，将人民群众的利益诉求和意见主张进行协调和综合，使政策的决定过程和实施过程符合最广大人民的利益和要求，从而最大限度地提升中国特色社会主义制度的合法性和认同度。

二是发展和完善法治，以民主政治的制度化、法律化、规范化来保障制度的权威性与执行力。法治是维护秩序的必要保障和推行治理的有效手段，经由民主程序制定的法律能够使制度获得合法的效力和强制性的权威，保证制度所蕴含的目标指向、活动范围和行为方式更加具体并可执行。强调法治对于保障制度运行的重要性，是因为：(1)法治为制度提供了权力制约机制。对制度权威性的最大威胁来自于权力的滥用，一旦存在不受约束的权力，制度的规范功能也随之削弱甚至被消解。法治强调权力运行必须在法律的框架之内，任何违法行为都会受到制裁，这在一定程度上，规范了权力的运行轨迹。权力遵守制度的约束，将权力关在制度的笼子中，制度的权威性才能得到强化。(2)因为法治确保了制度的稳定性。制度的有效执行必须具有稳定的环境，制度的功能在于引导行为、形成秩序，要发挥这一功能必须使人们对制度的稳定性有预期。否则，制度变化过频、更迭过快，人们就失去了赖以依仗的标准。而法律可以通过强制性力量保证制度持续实施，使制度维系成为可能。没有可靠的法治支撑，制度就会缺失权威性和执行力，也就很难输出现代化的治理能力。因此，保障制度的权威性和执行力，必须发展和完善社会主义法治建设。这要求法治建设必须坚持公平正义的价值取向。在亚里士多德看来，法律的权威是法治的关键，“已经成立的法律得到普遍服从”的前提是“大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”[5]。只有蕴含着公平正义取向、能够保障人民切身利益、维护人民基本权利的法律才能够得到认同而获取权威。当下中国宪法和法律是保证政治秩序稳定的有效手段，是保证党和国家兴旺发达、长治久安的有力工具，直接影响着国家制度、经济基础和权力运行，必须保持其权威地位。在新时期，以法治保障制度运行，必须坚持在法律面前人人平等的基本原则，确保任何组织和个人不能凌驾于法律之上，严厉打击各种违法乱纪的行为。

三是要特别注重制度的整体性、系统性、协调性，优化制度体系的内部结构，提升制度结构的科学性与运行效能。建构科学合理的制度体系，需要从改革发展的现实背景和全局高度出发，通过不同制度之间的紧密衔接、相互配合，整体发挥制度的行为规范、利益整合和关系协调的作用，重视制度结构建设与功能输出的系统联系和配套作用，确保制度的组成部分和构成要素围绕既定目标协调运行。为此，从国家治理体系与治理能力现代化的角度出发，要注重社会主义制度的整体性、系统性和协调性建设。社会主义建设事业是一项系统工程，社会主义制度也是一个制度体系。充分发挥社会主义制度的优越性，必须注重制度建设的整体性、系统性和协调性。社会主义制度体系包括根本政治制度(即人民代表大会制度)、基本经济制度(以公有制为主体，多种所有制经济共同发展)、基本分配制度(以按劳分配为主体，多种分配方式并存)和基本政治制度(中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层民主自治制度)。