申建林 姚晓强：对治理理论的三种误读

【内容提要】 治理理论兴起以来，中国学术界将它与中国的现代国家构建、政治和行政体制改革结合起来，进行了大量研究和探索。但在引介和研究过程中，对治理理论存在某些误读或误解。其一，因治理过程的动态模糊性而影响了对治理理念明确性的把握，混淆了治理与传统政府管理和新公共管理的界线。其二，把治理理论自组织的合作网络与协同合作关系误解为多主体的简单参与。其三，把“元治理”中政府作为供给治理规则与协调者的角色误读为国家与政府集权的重新回归。治理理论在中国存在适用的土壤，它具有能解决传统政府管理无法解决的问题的优势，在引介、再造和本土化运用的过程中，需要结合具体国情探讨适合本国实践的治理形式，但不能偏离治理的基本精神与理念。

【关 键 词】治理理论/自组织的合作网络/元治理

自1989年世界银行首次使用“治理危机(crisis in governance)”一词后，“治理”一词就被广泛地应用于政治发展的研究之中。时逢福利国家危机，西方国家在经历了市场失灵和政府失灵后，开始把目光转向治理理论，力图用“治理”来克服政府和市场的失灵。于是20世纪90年代以来，治理理论成了国际学术界最前沿热门的研究主题，并被广泛应用于各个领域。治理理论也得到了中国学术界的极大关注，中国学者对治理理论进行了大量有益的研究和探索，如国家治理、乡村治理、社区治理等。尤其是十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标以来，学者们更是将治理理论与中国现代国家构建、政治和行政体制改革紧密地联系在一起，进行了探索。

改革开放推动了中国的社会转型，面对社会结构的分化与复杂化、利益的冲突与价值的多元、社会风险的积累与频发，传统的政治统治与政府管理手段无法简单应对，治理则不失为更具有适应性的全新的管理思维与方式，不同地域的人们固然可以基于不同的制度环境和社会条件创造治理的多种模式和形式，但要使治理成为现代公共治理意义上的管理手段，无论哪种治理形式都不能背离治理的基本要义和规范。有的中国学者在引介治理理论的过程中出现了一些误读或误解，把某种非治理理论的内容也视为治理，混淆了治理和传统管理，这既误导了人们对治理的理解，更不利于实现治理的实践价值。本文试图根据治理理论本身的要义，从治理的基本理念与规范、自组织的合作网络、作为治理失败补救措施的元治理三个方面就国内学者对治理理论的误读进行分析和澄清，从而进一步明确治理理论的真正涵义。

一、治理过程的动态模糊性与治理理念的明确性――对治理基本理念与规范的误读

治理理论自20世纪90年代在国际学术界兴起以来，国内学者进行了差不多同步的译介，并在国内产生了广泛的影响。中国与其他国家一样，面临着现代社会的共同问题，具有现代治理适用的社会条件，而且人们对传统集权政府管理的教训记忆犹新，经过学者们的理论努力，现代治理思维很快成为共识，以至于“治理体系”与“治理能力”的概念写进了十八届三中全会的权威性的政治文件中，并以此作为深化中国改革的目标。政府的认可和重视则进一步推动了学界对治理理论的研究，并产出了大量的相关研究成果。然而，在治理理论的研究中，因对治理理论基本概念与规范的把握不准而出现了不少误用和滥用，许多与治理相去甚远的概念与行为都被冠以“治理”之名。

为何治理容易被泛化、甚至混同于其他任何管理形式？诚然，这与参与治理的各方合作的动态灵活性与边界的模糊性相关，每一种治理活动都可以根据各方基于解决问题的需要进行协调与创造，这使人们产生一种假象：治理是不确定的，甚至成为各种管理形式的代名词而无所不包，正如研究治理理论的专家鲍勃•杰索普所发现的：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”[1]研究对象的复杂性和多样性成为部分学者发生误读的客观因素。但这里需要强调的是，治理活动的动态模糊性并不等同于治理涵义的不可把握性。治理的创造性使各种具体的治理行为与治理过程呈现出动态性、不确定和模糊性，但无论是何种形式的治理，无论各种治理多么相异，其中都包含着作为治理的基本要义和要求，而这些要义和要求正是构成了治理的涵义。治理理论的基本理念与规范是明确的，而治理活动却具有模糊性，这种模糊性是指由于治理过程的动态性和变化性所导致的治理行为与模式的多样性和不确定性，治理过程的动态模糊性有时被视之为现代管理中的后现代性倾向。[2]

治理过程的这种动态模糊性主要表现在两个方面。其一，治理过程的动态性。全球治理委员会把治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的额总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[3]库伊曼和范•弗利埃特指出，“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者互动。”[4](p3)罗伯特•罗茨在《新的治理》一文中概括了治理的四个基本特征：组织之间的相互依存、相互交换资源以及协商共同目的的需要导致的网络成员之间的持续互动、游戏式规则需经过参与者的同意以及保持相当程度的相对于国家的自主性。从这些权威性的解释中，我们可以发现，治理是由众多主体相互依存而导致的一系列持续的行为过程。这种行为过程是随着参与主体、主体间关系和具体治理对象和环境的变化而不断变化的。其二，在为具体问题寻求解答的过程中存在界限和责任上的模糊性。格里•斯托克概括了关于治理的五个论点，其中之一就是“政府与其他治理主体之间存在界限和责任的模糊”。[5]与传统的统治和管理由单一的政府力量作出决定并负责不同，治理行为强调多方主体的参与。多主体参与会导致公众不清楚有关的事务到底由谁负责以及各参与主体的权力边界在哪里，众多自愿性的个人与组织，以及第三部门参与治理，公私部门之间的界限也趋于模糊。

与传统的统治和管理行为相比，治理具有更多的解构主义和后现代性的特征，如去中心化、去确定性、去结构化等。正是这些特征导致了治理过程的动态模糊性。但治理过程的动态模糊性只是为了适应不确定的、多元而多变的、复杂的社会公共利益的需要，要求治理行为和治理过程的多方协同互动，因而其各方界限与责任非固定化和模糊性，这是治理行为的非结构化，而绝不是治理含义和规范的不确定性，这种非结构化和不确定性的多元合作互动，正是治理区别于传统管理之处，也是构成治理的最确定的内涵。从经典作品对治理的解释中我们可以归纳出治理的基本理念和规范：一是治理主体的多元化，即政府不再是唯一的权力来源，而只是众多治理主体之一。二是主体间责任界限的模糊性，即众多的私营部门和非营利性组织等第三部门在分享权力的同时也承担相应的责任。三是主体间权力的依赖性，即众多的治理主体间没有一个绝对的权力和权威，彼此相互依赖共同合作才能形成公共决策。四是自主自治的网络体系。也就是说，一种管理形式只有具备了这四种要素，才能称之为“治理”。而国内学术界并不完全是基于这样的基本内涵而运用治理概念的，对治理理论与规范的最典型的误读有如下两种：

(一)把公共治理等同于传统的国家统治与政府管理。

十八届三中全会不仅提出治理体系和治理能力的观念，而且更强调治理的现代化。何为治理的现代化？十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”[6]显然，该决定强调协同性，充分发挥各方面的活力并让成果更多地惠及全体人民，这与公共治理的精神是完全契合的，这也正是治理现代化的表现。国家治理就是与现代社会结构和环境相适应的现代公共治理。而部分学者把现代化的国家治理等同于传统的国家统治与政府管理，认为加强治理能力即是提高所谓的国家能力与政府能力，如王绍光把基础性的国家能力归为强制、汲取、濡化、认证、规管、统领、再分配、吸纳和整合八种，认为如果这八项基础性的国家能力太弱，就谈不上国家治理，[7]加强治理即是提高国家与政府对整个社会的控制能力，王绍光对国家调控、强制和规管能力的强调，是把现代的公共治理等同于传统的政治统治和政府管理，这显然是一种误读。虽然相对于传统的国家统治来说，强调国家提供公共服务的能力是一种进步，但由政府一方提供服务和统一规划，只是职能的内容发生了变化，管理的性质与方式并没有从传统中走出，因为还是强调政府单一力量的强制性的管理。而治理理论恰恰相反，强调权力的去中心化和多元化，除执政者之外，公民、其他经济组织、社会组织都是参与主体，要变传统的单一统治和管理主体为多元交互式共同治理，把民主和协作都融入治理之中。

(二)把公共治理等同于新公共管理。

严格说来，世界上所兴起的、与传统的国家统治与政府管理不同的治理在性质上是一种公共治理，即为了以最低成本最可靠有效地实现多种不同的复杂的公共利益的目标，需要由政府、市场与社会三方力量参与，并协同合作。因为市场的交易与个人利益原则使单一市场力量很难承担起公共利益的责任，而政府及其官员因自身利益的考虑存在腐化倾向，这使政府也缺乏公正有效地实现公共利益的动力，这种市场失灵与政府失灵的存在使治理理论选择了第三条道路，即政府、市场与社会的协同管理和合作主义。而新公共管理则强调以顾客为导向，引入竞争机制，让更多的私营部门参与公共服务的提供，从而提高服务供给的质量和效率，主张政府在公共行政中的职能由执行政策转向制定政策。虽然新公共管理强调政府提供更多更好更高效的服务，但本质上还是以政府为中心的一场变革。可是，中国的部分学者把现代公共治理等同于新公共管理，从而将国家治理简单理解为政府治理，即以政府为主体对社会的管理，如何艳玲认为，“国家治理结构调适必须完成三个任务：一是在政治层面，完善政治协商机制，通过协商民主制度和工作机制来强化公共权力责任，以应对社会压力；二是在行政层面，完善公共服务供给机制，直接回应社会需求，消弭市场竞争所带来的过度悬殊的利益分化，尤其是对广大劳动者利益的损害；三是在社会层面，为社会组织发展提供制度便利，增强社会自组织能力。”[8]在这里，何艳玲把国家治理等同于政府的治理，把国家治理结构的调整视为政府提供服务能力的不断提高。这也就把治理与新公共管理两者相混淆。国家治理不能简单地理解为新公共管理意义上的政府治理，而是指一国之内，多种社会力量共同参与的协同管理。十八届三中全会公报指出要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，就是鼓励持有这些资本的多方主体共同参与到治理活动中，就是要从一元单向治理向多元交互共治的结构性转变，这也是解决转型期中国利益多元冲突与管理危机多发的一种有益探索。

二、自组织的合作网络――对治理的主体间协同合作关系的误读

传统的统治和管理强调管理主体的权力单一性和权威的固定性，存在管理者和被管理者。其中管理者是管理行为的主体，而被管理者最多也只能被允许知情或参与。治理理论则采取完全开放的姿态反其道而行之，把利益相关者都奉为治理的主体，倡导各权力主体之间的相互依赖关系，将政府视为众多平等治理的主体之一，各方之间都需要通过对话与协商来实现公共目标，并最终形成自组织的合作网络从而产出公共政策。这种合作网络包括人与人之间、组织间和系统间三个层次。治理理论的自组织的合作网络具有以下几个突出特征：

(一)反思理性的“复杂人”假设。

这是自组织合作网络的行为假设。