江启疆：创设村民会议常设监督机构论

【内容提要】 现行村民自治制度赋予村委会召集村民会议的垄断权，给予村委会控制村民会议功能以制度支持，构成了村委会对村民会议反制约的非法治化模式。这使村委会在实践中以不召集村民会议的违法方式排除村民会议对其制约与监督成为事实上的可能。要改变这种现状，必须创建村民会议常设监督机构，由其行使村民会议召集权和村民会议日常功能，建构村民会议对村委会权力有效制约与监督的法治化模式。

【关 键 词】村民自治/村民会议/村务监督/常设监督机构/村民委员会

村民自治制度是农村基层民主制度的主干。目前，我国尚未制定《村民自治法》，仅以《村民委员会组织法》与2013年民政部制定的《村民委员会选举规程》，以及各省制定的一些相关地方法规建构了村民自治制度。严格说，村民自治制度必须以《村民自治法》为支撑，而目前的村民自治制度体系，不过是我国改革开放以来至全面进入转型时期对村民自治制度的一种探索。探索就意味着制度不成熟和存在弊端，即存在着与我国实际情况不相符合的情况及理论上还存在有待修正的地方。

实际情况也是如此。进入新世纪以来，农村发展伴随着基于利益博弈缘起的大量社会纷争和冲突不断的农村群体性事件①，这深刻地反映了村民自治实践中法律实施受到阻滞而促发了法律负向功能扩大化②。农村群体性冲突事件，表现为两种形式，即村民与自治体外某社会主体的冲突和自治体内村民与村委会之间的群体冲突。就自治体内部村民与村委会之间的冲突而言，从行为上分析，主要是村委会违法或滥用权力严重侵害了农民的切身利益而引起村民集体维权抗争。从制度上分析，则在于现行村民自治制度将村民会议召集权不恰当地赋予村委会垄断行使，使村委会在实践中以不召集村民会议的违法方式排除村民会议对其行为的前置性制约与后置性监督③，从而全面抑制村民会议功能成为事实上的可能，以致不断引发村民与村委会间大量群体性冲突。因此，在法治背景下，重新审视村委会垄断行使村民会议召集权的弊端，不仅有助于农村基层民主制度的完善，而且还有利于在新一轮城镇化建设中有效防控农村群体冲突事件。

一、对村委会垄断性行使村民会议召集权的批评

1.村委会垄断行使村民会议召集权，集中体现了村民自治制度的非法治化

村民会议是全体村民行使民主自治权的权力机构，即全体村民通过村民会议对重大村务事项行使决策权，审议村委会工作报告，评议村委会成员的工作，罢免不称职的村委会成员，以及广大村民利用村民会议平台对村委违法行为予以监督纠正等④。村民会议召集权是启动村民会议的法定程序制度，即村民会议召开必须经村委会召集这一法定程序启动；经其他不合法程序启动的村民会议，即使召开了也因程序违法而致村民会议决定无效。这表明，村民会议召集权是控制村民会议能否召开的关键，这无疑决定了行使村民会议召集权的主体直接控制着村民会议功能。

村民会议的特点是，村民会议不召开时处于歇会状态，其全部功能静止；村民会议只有在实际召开时，其功能才能被激活。《村民委员会组织法》将村民会议召集权赋予村委会垄断行使⑤，这表明只有经村委会召集村民会议，村民会议作为村民自治权力机构的全部功能才能被激活，广大村民才能通过村民会议对村务重大事项等行使讨论决定权，对村委会不依法公开村务财务的违法行为以及对村委会擅自实施或决定的重大村务事项等进行依法纠正等。

现行村民自治制度将启动村民会议的召集权赋予村委会垄断行使，这表明村委会对村民会议功能能否正常发挥具有控制权。法律规定，村委会不能超越村民会议的权力制约，自行决定村务重大事项；也不能拒斥村民会议对其违法或滥用权力的行为进行必要监督。这决定了村委会若要实施《村民委员会组织法》第24条规定的重大村务事项，必须召集村民会议进行讨论决定后方可实施；对村民提出的符合法定条件的召开村民会议的提议等，村委会应当依法行使村民会议召集权启动村民会议功能。这是法律规定的村委会应当依法行使权力保障村民会议发挥正向功能的一面；同时，这也表明村民会议功能正常发挥必须以村委会依法行使权力为前提。

但是，任何权力都存在着被违法滥用的可能，“一切有权力的人都容易滥用权力”⑥，尤其是处于利益矛盾突出时期的我国，权力的外在扩张力总是通过行权人击破法律规制，这构成了我国此时期违法和滥用权力问题突出的现实。行使村民会议召集权也不例外，也存在着村委会以不召集村民会议的违法方式抑制村民会议功能的可能与事实。村民会议本身是对村委会权力的制约与监督机构，制导着村委会依法行使权力，以保障村民自治依法顺利进行。但是，在利益面前，村委会成员也存在尽量摆脱村民会议对其约束与监督的思想意识，亟望权力在无所拘束的状态下任意行使，为自己所用。而制度在赋予村民会议对村委会制约与监督权同时，又赋予村委会垄断行使村民会议启动控制权，这必然给村委会排斥村民会议制约与监督以选择机会，并将村民会议本身应该主动行使的权力置于被动地位而受制于村委会是否召集村民会议的意思表示。可以说，这种制度设计无疑构建了村民自治权力机构与执行机构间，或者说权力机构与被制约监督机构间的一种制约监督与反制约监督的矛盾体系，即村委会权力受村民会议制约与监督，但村民会议权力功能发挥则受制于村委会依法召集村民会议这一法定程序，因此村委会若对应当召集村民会议讨论决定的事项不依法召集村民会议，或对村民召开村民会议的合法提议置之不理或拒绝召集村民会议，那么，村民会议的功能必然被村委会违法行为所抑制。可以说，这种体系建构是以村委会强势权力为基础。

就村民自治实践分析，在一些自治体内部发生群体性冲突的行政村，一般都存在村委会以不依法行使村民会议召集权的违法方式架空村民会议，人为排除自治体内部对其权力制约与监督的“障碍”而形成村委会大权独揽的局面。无论出于什么目的，村委会以不召集村民会议的违法方式抑制村民会议功能，阻滞广大村民行使民主自治权，必然导致村民会议制度的形式化。实践中，一些村委会正是以这种违法方式全面弱化村民会议功能，致使村民切身利益遭受村委会不法侵害而又难以在自治体内寻求到有效救济方式，最终不得不形成广大村民集体维权与村委会进行抗争，并将这种冲突扩大到自治体外寻求政府解决，最终形成社会群体性事件。

这种违反法治原则的制度设计，将村民自治绑上了权力治国的战车，使权力治国理念与农民强烈的维权意识在法治社会中发生严重冲撞。事实上，这种制度设计与村民自治制度创建及发展时期的历史情境密切相关。上世纪70年代末期，我国以家庭联产承包制为核心的农村第一波次改革启动之后，“政社合一”的人民公社制度退出了历史舞台，导致了乡村管理的权力真空。为填补农村社会管理权力真空，国家启动了村民自治制度建设⑦。1987年，制定《村民委员会组织法》(试行)时，我国未进入向法治社会的转型，当时行政权无限的集权管理模式，必然成为村民自治制度建构的理论基础和村委会全面管理农村的理论前提。该制度虽然确立了村民会议是全体村民行使民主自治权的权力机构⑧，同时又规定了村委会排他性地行使村民会议召集权并主持村民会议。这一立法意图，显然在于以村委会全面替代人民公社退出农村管理后的权力缺位。可以说，这种立法取向吻合于当时国家治理模式，也与我国长期农村管理样式一脉相承。1998年正式制定《村民委员会组织法》时，由于我国刚迈入向法治社会转型门槛，对法治理论和村民自治制度理论诸方面的研究不够深入，因此《村民委员会组织法》依然保留了权力治国模式的严重痕迹，最突出的就是保留了村委会垄断性行使村民会议召集权的规定。随着我国向市场经济和法治社会转型逐渐深入，人们的经济意识与法律意识迅速得到提升，农民维权意识日益张扬，以致刚进入新世纪就爆发了农民因维权而产生的大量农村群体性冲突事件。这不仅揭示了《村民委员会组织法》存在着严重弊端，而且最大限度防控农村群体性冲突也成为2010年修改《村民委员会组织法》的一个目标。遗憾的是，立法者没有从理论高度厘清自治体内大量农村群体性冲突的症结所在，也未从法治理论与实践角度对制度设计进行严格反思，致使立法者依然做出“村委会应当依法行使村民会议召集权”的立法假定，并赋予了村委会召集村民会议的垄断权力。这种立法设计，必将为今后城镇化建设进程中引发村民自治体内大量群体性冲突预设了制度前提。

就理论而言，村民自治必须体现村民权利至上和全体村民当家作主，以及对村委会权力进行有效制约与监督，以保障村委会严格执行村民会议决定和依法行使各项权力。然而，现行村民自治制度设计则完全颠覆了这一法治原则。从村民会议和村委会的性质与功能角度分析，村民会议是广大村民行使并实现自治权的权力机构，其做出的各项决定和行使各项权力是广大村民的共同意思表示。村委会是广大村民遴选出的特定人员组成，其功能是执行村民会议决定，“向村民会议负责并报告工作”，在法律权限内依法独立行使各项职权等，其权力必须服从村民会议的监督与制约；就其职能而言，村委会是组织、发展村集体经济和管理村社会事务的组织，具有极强的“行政”色彩。依上述两者比较，村委会垄断行使村民会议召集权，实质上体现了执行机构和被监督对象对权力机构的控制，或者说是“‘行政权’对权力机构的控制”，构成了村委会权力向村民会议延伸并进而对村民会议进行反制约的非法治化模式。

现行村民自治制度，既然明确了村民会议在村民自治中的权力地位和广大村民在民主自治中的主体作用，那么，根据权力分配和权力制衡的法治原则，就应合理设定村民会议和村委会的权力范围并配置权力，建立起村民会议和广大村民对村委会权力的全面制约与监督的机制，以保证广大村民能顺畅地行使并实现民主自治权，防止村委会权力超越其功能与性质的边界或脱离村民会议和广大村民的监督与制约。在这意义上，村民会议召集权理应由村民会议常设机构行使或必要时主动独立行使而不应由村委会控制。在另一种意义上，现行制度是对村民会议功能的一种限制性设计，或在特定意义上是为了村委会全面主导村民自治的一种制度性安排。这种制度安排必然导致这种可能：对法律规定的村委会必须召集村民会议的情况，村委会皆可能以拒绝或拖延的方式不召集村民会议，从而达到抑制村民会议功能并排除村民会议对其监督。可以说，村委会垄断行使村民会议召集权，实质上是我国传统社会行政权无限理念在村民自治中的延伸，是对村委会权力必须受到村民会议制约与监督这一法治原则的背离。

2.村委会不依法召集村民会议，是引发自治体内群体冲突的制度根源

村民自治的重心，在于村民自治的具体实践，即在于广大村民通过村民会议对村重大事务行使民主决策权等，在有效制约与监督村委会权力行使的前提下，确保村委会依法使权并推动农村经济与社会建设。在依法推进村民自治过程中，虽然难以避免自治体内发生各种冲突，但大量群体性冲突毕竟对农村经济与社会建设，以及对整个社会带来不可低估的危害。因此，追求制度创新不仅是完善农村基层民主制度的要求，也是最大限度防控农村群体性冲突和保障村民自治依法顺利进行的不懈动力。

大量农村群体性冲突事件表明，农村群体冲突主要反映在两个层面，即村民与自治体外部某社会主体间的群体冲突，自治体内部的村民与村委之间的群体冲突。引发自治体内部冲突的直接原因，可归结为村委会违法或滥用权力侵害了广大村民经济利益和民主权利；这些行为形式包括：村委会擅自决定实施村务重大事项，村委会滥用权力侵吞、挥霍或浪费村集体财产，不依法公开村务财务或公开不真实，村委会成员利用权力大肆贪污受贿，选举舞弊等⑨。表面上看，村委会上述行为似乎与行使村民会议召集权无关，但仔细分析，我们不难发现，这些行为是基于村委会不召集村民会议硬性排除村民会议制约与监督前提下的直接表现形式；同时，村委会拒绝村民召开村民会议的合理提议，