徐勇 沈乾飞：村民议事会：破解“形式有权，实际无权”的基层民主难题

【内容提要】 坚持和完善基层民主制度，既要使人民形式上有权，又要使人民实际上有权。防止基层民主形式化是实现社会有效治理的基本前提。30多年来，包括村民自治在内的基层民主率先从民主选举突破，民主决策、民主管理和民主监督却未能及时跟进，造成基层民主运转乏力。近年来，四川省成都市将议事作为基层民主的核心内容，坚持以事为中心，由当事人及利益相关者组成村民议事会，让村民在议事中实际行使参与的民主权利，村干部不再独掌村庄治理的权力，而从复杂的利益矛盾中抽身出来，协助村民议事会做好村庄公共事务的治理工作。这种自治模式，进一步完善了基层民主制度，成为引领基层民主发展的新风向标。

【关 键 词】村民议事会/村民自治/基层民主

2014年9月5日，习近平在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中强调，在基层民主中要“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”[1]。坚持和完善基层民主制度，发展基层民主，就要充分赋予人民参与基层公共事务治理的民主权利，要切实将民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节有机衔接起来，使任何一个环节都不可忽视和偏废。当前，基层民主在实践中率先从民主选举突破，而民主决策、民主管理和民主监督却未能及时跟进，人们在选举之后，很难在基层公共事务治理中实际行使参与的民主权利，使基层民主运转遭遇到疲软乏力的难题。要预防和解决基层民主运转中人民形式上有权而实际上无权的问题，就需要探索能够充分赋予人民实际行使参与权利的基层民主有效实现形式。近年来，在四川省成都市农村地区兴起的村民议事会，在这方面做了许多有益的探索，值得我们关注和研究。

四川成都的村民议事会，其突出特点就是将议事作为基层民主的核心内容，让人们在议事中实际行使参与的民主权利。具体而言，即由与事相关的利益关联者，选举议事员组成村民议事会，让村民在议事中实际行使决策、管理和监督的民主权利。村支书作为议事会召集人，负责把握工作方向，但只享有一票的表决权利。村干部不再独享村庄公共事务治理的权利，从而真正将参与的民主权利还给村民。这样，村干部也就随之摆脱了村庄复杂利益矛盾的纠缠，进而能够更好地帮助村民议事会处理村庄公共事务。以议事为核心的基层民主模式，破解了村民形式上有权而实质上无权的基层民主难题，成为引领基层民主发展的新风向标。

1基层治理新挑战：村民议事会的产生背景

坚持和发展基层民主，实质是坚持和发展基层人民群众在地方公共事务治理中的民主参与权利。将基层群众在公共事务治理中的民主参与权利，作为基层民主的重要内容，既是基层民主本身的题中应有之意，也是我们在应对中等收入社会难题时[2]，增强社会横向联系，调动群众的参与热情，从而降低社会组织与社会治理成本的基本要求[3]。

有公共事务，并不一定有民主参与，但有民主参与，就必定有公共事务。村民要在村庄公共事务中行使参与的民主权利，首要条件是村庄有公共事务，即有事可做，这是村民行使民主参与权利的基本前提。否则，就缺乏民主参与的基本载体和内在动力。当然，有公共事务却不一定就有民主参与，因为村干部可能会基于工作效率或个人利益考量，而不尊重其他村民参与的民主权利。同样，村民也可能因缺乏民主参与的观念和利益诉求，而拒绝参与村庄公共事务。要打破村民不能正常参与村庄公共事务的僵局，就需要新元素的加入，由这种新元素来激发村民参与的需求，点燃村民参与的热情。

村民议事会的兴起，源于农村产权制度改革、新农村建设和灾后重建等新的公共项目给基层社会治理带来的挑战。因为，面对这些新的公共事务，原有的基层治理模式已无法适应新的工作任务需要。人们在新的挑战和压力面前，不得不尝试探索与之相适应的新的基层治理模式，激发村民参与村庄公共事务的热情，通过发挥集体的智慧和合力，共同应对新的挑战，以打破基层治理僵局。因此，村民议事会的出现，并非是事先规划的产物，而是在没有任何准备的情况下，在应付和处理新的工作任务中，偶然被人们尝试和探索出来的新事物。

1.1农村产权制度改革的启动与应对

2008年，成都市启动农村产权制度改革。由于产权涉及人们比较敏感的利益问题，以及历史遗留的产权纠纷，使改革遇到了巨大阻力。加上历史变迁过程中，农村土地经历过多次调整，使边界与权属变得非常模糊。而农村产权制度改革，使人们发现了土地的潜在价值，使那些被人们遗忘的利益问题，又重新被唤醒，让土地确权颁证的工作变得异常复杂。这种情况下，村干部很难有足够的时间和精力去处理这些复杂的问题。更具挑战性的是，复杂的干群矛盾，使村干部再难以独立承担起群众工作的重任。巨大的工作压力，倒逼出了新的经验探索。

村民议事会的最早探索者，邛崃市羊安镇仁和社区书记雍和青坦言，在土地确权颁证的工作初期，面对艰巨的工作任务，村委会也曾一筹莫展，“干群关系肯定比较紧张，这时候你找他(村民)，他可以不买你的账。”为此，村干部不得不调整工作思路，尝试主动求助于一些德高望重的村民，让他们出面做群众工作。“原来以为复杂难办的问题，哪晓得找他商议以后呢，不复杂了，就很简单地把问题解决了。”[4]当时，尝试的初衷非常简单，就是应付工作的需要，此外没有任何其他目的。但这次尝试的成功，也让人们发现了其潜在的价值，因而才有村民议事会的原型，即新村发展议事会的诞生。

1.2农村公共服务资金的使用与管理

成都市在推动新农村建设中，鉴于农村自我发展能力不足，由政府财政每年给每个行政村拨付几十万元的公共服务资金(一些规模较大的行政村，每年拨付的资金达50万元)，主要用于村庄沟渠、道路、文化和党建等公共事业发展。政府财政支持的初衷是，通过城市反哺乡村，促进乡村的有效治理和快速发展。

不过，这笔巨额资金的出现，也给村庄治理带来了新的难题，即钱该如何用？谁说了算？怎样监督？如何透明化？如果不能有效处理好这些极其敏感的问题，而是按照惯例由村干部说了算，势必会引发村民对干部的普遍猜疑和不满，从而加剧本已不太理想的干群关系，给乡村治理和发展制造新的麻烦。在这种情况下，只有由村民说了算，才会让大家满意。

几千个村民都说了算，肯定不现实。因此，只能由村民通过海选，选举自己最信任的代理人，组成专门的议事机构，负责这笔巨额资金的决策、管理和监督。同时，村干部必须放弃独揽公共服务资金的管理权和使用权。唯有如此，才能真正避免村民的猜疑、争议和不满。

1.3灾后重建工作的挑战与应对

“5•12”地震之后的重建工作，同样让乡村遇到了不少棘手的新问题。这些问题的艰巨性，远远超过了村委会的应付能力。一方面，灾后重建涉及村民的切身利益，人们对重建的利益诉求与心理预期各不相同，仅靠原有的基层组织和干部，很难协调处理好村民不同的利益诉求。尤其是对房屋选址、户型、征地拆迁、项目招投标及质量监管等，几乎每一个环节，都会涉及复杂的利益，处理不好，就容易带来复杂的社会问题。另一方面，灾后重建是极其敏感的公共问题，稍有不慎就会带来不良的社会影响。因此，在灾后重建中，村干部不得不鼓励和支持村民对公共事务的广泛参与，让利益相关者自己决策、自己管理和自己监督，让村民充分发挥主体作用。因而，村干部只能以辅导员的角色，协助议事会处理各种公共事务，唯有如此，才得以应付灾后重建工作中的各种挑战。

新的公共事务，对基层治理带来的挑战，激发了人们对治理创新的需求。治理创新的需求者，不仅是村干部和村民，同时还包括地方政府。因为地方政府是基层治理的责任者，因而大都乐意鼓励和支持地方治理创新。村民议事会，由乡村的内生经验，上升为制度化的模式得以在成都全市推广，政府的鼓励和支持不可或缺。最初的新村发展议事会，经过不断规范化和制度化，才最终变为村民议事会，并使其在更大范围的基层治理中持续发挥作用。

2因事而议：村民议事会的组织结构与运作方式

村庄本已设立了村民会议和村民代表会议，之所以再新设村民议事会，就在于后者能够在基层民主中为民主参与提供更好的载体，同时又能够在基层治理中，为集合民智民力提供更好的平台。而村民议事会的积极效用，与其特有的组织结构和运作方式有关联。

2.1依事而定村民议事会的组织结构

村庄公共事务由不同层次和类型的组织构成，与之相应，村民议事会分为常规议事会和专项议事会，前者负责全局性公共事务的处理，后者负责局部范围内专项性事务的处理。

2.1.1村民议事会的组织架构

一是常规议事会。它主要负责村民在全局性公共事务中行使民主参与的权利。按照公共事务的影响范围大小，将常规议事会分为村民小组议事会和村级议事会，前者负责村民在小组范围内的公共事务中行使民主参与的权利，后者负责村民在行政村范围内的公共事务中行使民主参与的权利。村民小组议事会，由全体户代表，通过海选的方式产生，得票数前2～3名者成为村民小组议事会的议事员。得票数最高者，成为村级议事会的议事员。因为议事员都必须经过村民海选产生，所以村民小组长和村委会干部，既可能当选议事员，也可能当选不了议事员。议事员实行弹性调整制度，不能正常履行民主权利的议事员，按海选得票数依次替补。

二是专项议事会。它专门负责处理只涉及部分村民利益的特定公共事项，保证利益相关者在特定公共事务中的民主参与权利。因此，专项议事会，只能由利益相关的农户参与。首先，由农户家中推选户代表，全权代表家庭行使民主参与的权利；其次，按照每15户产生一名议事员的标准，由户代表通过海选的方式，投票选举产生议事员，组成专项议事会。议事员同样实行弹性调整制度。专项议事会针对特定的事项设立，因而比村民会议和村民代表会议具有更强的任务针对性。由于专项议事会由利益相关者组成，由利益相关者行使民主参与的权利，因此，其凝聚力和民主参与的活力远比村民会议、村民代表会议乃至常规议事会强。

2.1.2村民议事会与村民会议的关系

村民会议及村民代表会议与村民议事会之间的关系，实质就是村民议事会的权力来源问题。为了理顺二者之间的关系，使之符合《村民委员会组织法》的规范要求，探索者将二者之间定位为一种授权关系，即村民议事会的合法权力，来自于村民会议和村民代表会议的授权。鉴于村民会议涉及范围太大，组织难度太高，因此授权方式为：利用每三年一次村委会换届选举的机会，组织召开村民大会，在村民大会上，通过票决的方式，正式履行授权的程序。

2.2依事而定村民议事会的运作方式

村民议事会在基层民主及治理中，之所以能够让村民实际享有村庄公共事务治理的民主参与权利，在于村民议事会的运作严格遵循了以事为中心，让与事有关联的利益相关者主导公共事务的决策权、管理权和监督权，包括村干部在内的其他与事无关及无直接利益关联者，无权干扰村民对相关事务的决策权、管理权和监督权。

2.2.1尊重利益相关者的权利，以票决的方式做决策

在村民自治既有的运作模式下，村庄公共事务的决策权大都由村干部掌握，村民很难享有参与民主决策的机会。为重新调整这种不合理的权力格局，村民议事会在运转过程中严格保护利益相关者实际享有参与决策的民主权利。

首先，要求与事有关联的利益相关者才享有选举和被选举为议事员的资格。同时，议事员的选举严格遵循海选原则。这种运作方式，意在提高议事会的利益关联度，