欧阳静：基层政权组织的理想之路与现实之困

自20世纪以来，我国基层政权组织建设的现代化主要集中于行政理性化和政治民主化这两大目标之上。无论是在“国家政权建设”的关怀下，还是在“现代国家建构”的视野中，基层政权组织建设的理论探索与改革实践几乎均是围绕着这两个目标展开的。从行政理性化这一目标看，基层政权组织的历次改革与重构相当清楚地显示了一条“官僚化”之路，国家官僚机构比任何时代都更加深入乡村社会。政治民主化这一目标则体现于20世纪末村民自治制度的推行与实施。然而，如果用基层政权组织的实践及其治理绩效来反观其行政理性化和政治民主化的理想之路，我们会发现历史似乎处于某种循环，基层政权组织也似乎进入某种“锁定”状态①，虽然形式上日益凸显出现代官僚制组织和民主政治的特性，但其权力运作规则和治理绩效并未发生实质性变化。也正因此，当杜赞奇用“国家政权的内卷化”②来形容20世纪初的基层政权组织实践的困境时③，贺雪峰则用“乡村治理的内卷化”概括了21世纪初的基层政权组织的实践及其治理困境④。历经百年的中国基层政权组织是如何在其理想之路与现实困境中艰难跋涉的？又缘何难以摆脱历史的循环？本文将围绕这两个问题对基层政权组织的变革历程与现实困境进行系统地梳理与解读。

一、从“国家政权内卷化”到人民公社制度

按照学界的说法，清末的“新政”开启了中国基层政权“现代化”建设的历程。在1908年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》中，对“城”、“镇”、“乡”作了较为清晰的划分，反映出国家机构开始向县以下延伸，直至村庄⑤。此后，虽然乡村两级组织的名称和设置被不断更换，但国家政权所确认的政府与乡村社会之间的联系人已不再是传统的乡绅，而是一些以获取政府薪金的公职人员，他们被赋予完成上级政令、征收赋税、向村庄摊派款项，并向上级提交赋税的权力与责任。通过设置正式机构和公职人员，国家试图打破传统地方自治结构，也即杜赞奇所说的“权力的文化网络”，建立与乡村社会的直接联系。蒂利和杜赞奇等人将国家政权的这种延伸以及对下层控制的巩固称之为“国家政权建设”，具体表现为政权的官僚化和合理化，国家权力的渗透性及其汲取财政资源，整合新生权力结构的功能和过程⑥。

然而，并非所有的国家政权都能成功地将传统色彩的地方政权建设成为现代性的国家政权。在国家权力扩张和建设的过程中，国家政权需解决一个核心问题：如何成功地控制其代理人(也即杜赞奇所说的经纪人或经纪体制)，以实现国家汲取财政资源，进而实现政权现代化之目标。显然，当传统地方权力结构控制着财源及信息而反对和阻碍任何变化时，地方政权便难以向现代化政权转变。20世纪上半叶的中国国家政权建设则是一个失败的例子，被杜赞奇称为国家政权“内卷化”，即国家政权未能成功地控制其代理人，旧有的经纪体制不是趋于灭亡，而是趋于自我膨胀，国家只得依靠那些自利性极强且无法控制的非正式机构或非正式力量来扩大其行政职能，最后导致国家政权的正式机构与非正式机构同步增长，进而无法实现新增机构的效益及其服务国家的功能，国家机构表现为既无效率又无能力⑦。

国家政权的内卷化的实质是国家政权建设的失败，具体表现为国家政权制度的理性化、官僚化的失败。也就是说，在国家机构下沉、国家权力扩张的过程中，由于国家未能克服经纪体制对新生官僚机构的腐蚀与瓦解，无力建立有效的官僚机构来吸纳或取缔旧有的经纪体制。在蒂利看来，国家创设一系列制度网络和行政机构以取代分散的、多中心的、割据性的经纪人体制，从而实现建立与社会各阶层的直接联系，使间接统治进入直接且专业化的官僚制统治是国家政权建设的核心内容。杜赞奇也认为，经纪体制是世袭官僚政权向合理化官僚政权转化的一个必经阶段。他引用伊曼纽尔的研究分析到，欧洲专制政权的完全官僚化经历了两个阶段。第一个阶段称为“初步官僚化积累”，是指国家在征税过程中尽管存在赢利型经纪，汲取了部分国家财政资源，但财政收入的大幅度增加使得国家政权能够建立起强大的军队和官僚体系。在这一阶段，虽然经纪体制有其自利性一面，但总体上对国家积累政权现代化所需的财政资源仍有贡献。完全官僚化的第二阶段是指国家不仅能够彻底击毁封建结构，而且能够摧毁阻碍国家进一步官僚化的经纪体制，将经纪阶层完全官僚化，从而将其代理人纳入法治化、制度化的监控之中，实现官僚组织的理性主义运作。

1949年以后，革命瓦解了强大的、与国家争夺资源的地方势力，成功地铲除了经纪体制，摆脱了国家内卷化的困境。此后，国家通过政治教育、政治运动加强了对于其代理人的控制，并建立了集经营和劳作一体化的人民公社制度。无论是人民公社制度的有意设计还是其制度实施的意外后果，人民公社制度确实使国家成功实现了汲取财政资源和控制乡村社会的两大主要目标。正如一些学者所言，通过公社、大队、生产队这一党政合一的人民公社制度，国家权力史无前例地延伸到了每一家农户，农民与国家建立了从未有过的紧密联系⑧。

然而，正如张静所言，国家政权建设并非只涉及权力的扩张，还涉及权力本身的性质问题，也正因此，并非所有的权力下沉行为都可以称得上是制度化和官僚化意义上的国家政权建设⑨。根据迈克尔?曼对国家权力性质的二分法理论，国家权力可以分为国家的“强制性权力”和国家的“基础性权力”。国家强制性权力是指不需要与市民社会群体作例行公事式的协商而单独采取的一系列权力运作，它是一种国家精英凌驾于市民社会之上的权力；而国家基础性权力是指“一个中央集权国家的制度能力，这种制度性能力则旨在贯穿其地域，以及逻辑上贯彻其命令，是一种‘贯穿’社会的‘权力’”。迈克尔?曼对国家权力性质的厘清有助于我们从国家政权建设中区分出国家“增强”或“扩张”什么样的权力⑩。

显然，从迈克尔?曼的国家权力性质看，以人民公社制度为载体的权力渗透只是“强制性权力”的渗透与扩张，而非以“基础性权力”为基础的合理化官僚制度的建立。也就是说，人民公社制度只是扩大了国家的强制性权力，国家据此可以不受任何力量的制约全面干预社会，并有效地解决了代理人的控制问题。也正是从这一意义上讲，人民公社时期的国家被认为是个“全能主义国家”(11)，此时的社会则被称为“总体性社会”(12)。但另一方面，国家的基础性权力仍然十分弱小，渗透到乡村社会的人民公社组织并没有进行有效的制度化、常规化地运转，一个制度化、理性化的官僚体制式的国家基础设施并没有建立。也正因此，随着意识形态约束的丧失以及人民公社体制的解体，国家政权的官僚化建设再一次陷入了内卷化困境之中。

二、从“乡政村治”到重陷“内卷化”

20世纪70年代末，国家开始了与发展市场经济和扩大基层民主政治相适应的现代农村基层政权组织管理体制的探索，对人民公社制度进行逐步改革，最终形成张厚安所说的“乡政村治”模式(13)。具体而言，“乡政”指的是乡一级政权(包括镇政权)，是国家依法设在农村最基层一级的政权组织；“村治”指的是村民委员会，是农村基层的群众性自治组织。乡镇政权和村民委员会的结合，形成了人民公社瓦解后农村基层的一种新的政治格局或治理模式。

与人民公社制度不同，作为一种新的理想结构，“乡政村治”所蕴涵的治理过程是，处于国家机关金字塔末梢的乡镇政权，以国家强制力为后盾，行使行政职能，但不直接插手基层社会事务，体现其行政性和集权性；村民委员会以村规民约、民主选举、民主管理、民主决策、民主监督为后盾，对村庄行使自治权，进行自我管理、自我教育、自我服务，体现高度的自治性和民主性。如此，分别代表国家、社会的两种组织力量相互博弈与整合，消解官民对峙，优化治理结构，巩固政权合法性基础，寻求稳定与发展的双赢，进而成功实现基层政权组织的行政理性化和政治民主化目标(14)。

然而，进入90年代中后期，随着社会转型的加快，特别是以分税制为目标的财税体制改革，以及以实现经济赶超任务为主要内容的“压力型体制”的导入，“乡政”与“村治”的力量配比出现了逆转。基层政权组织非但没有实现“乡政村治”框架下的博弈、整合和双赢，反而由双方的利益导向进行了“合流”，形成了所谓的“乡村利益共同体”。结果，国家政权建设几乎重蹈了20世纪上半叶“内卷化”的覆辙，即国家在从农村社会抽取用于现代化建设事业的资源时，仍然无法有效地控制其代理人，导致农民负担不断加重、乡镇机构膨胀、干群关系紧张、群体性事件频发，而国家从农村中获取的资源只是略有增加。确切地说，20世纪末的国家政权建设再次陷入“内卷化”的困境之中，基层政权重新扮演着“赢利型经纪”的角色，成为“赢利型政权”。

国家政权重陷“内卷化”的现实几乎与“三农问题”同步出现。面对再次出现的“赢利型经纪”的角色和日益凸显的三农问题，学界和政策研究部门开始对“乡政村治”的设想进行反思，并因此推动了新一轮关于乡镇体制改革的大讨论。不同的学者怀着不同的关怀为乡镇改革开药方、设方案、指方向，代表性的主张有“县政、乡派、村治”和“乡政自治”，以及以行政化、法治化为改革方向的“加强乡镇职能”的主张(15)。显然，这些改革设想仍然围绕政治民主化与行政理性化这两大目标。在随后的乡镇改革实践中，以上一些政治民主化的改革设想被实践，比如四川步云乡的乡镇长直选，深圳大鹏镇的“三票制”镇长选举，山西卓里镇的“两票制”乡镇主要领导选举，以及湖北杨集镇的海推直选乡镇主要领导等(16)。但具有普遍性的改革集中于行政官僚化和理性化这一目标上，主要体现于在全国推行的以“减人、减事、减支”为主线的新一轮乡镇机构改革，其主要内容是乡镇党政、事业机构的合并与精简，以及编制精简和人员分流。

此次乡镇机构改革确实使乡镇机构和人员精减不少，但其“增加效能”的目标不尽如人意，乡镇总能以不变应万变，顽固地延续着税费时代的运作逻辑与运行机制。正如赵树凯所论述的那样，基层政权似乎进入了某种锁定状态，无论其功能、权力和权威，还是其运行机制，都定型于一种特定的机理――公司化的功能定位、运动化的运转机制、碎片化的权威结构，这种固定化的运行机制只是不断地重复再生、勉强维持，导致了政府机构的功能障碍，难以出现真正的政治发展(17)。对于这种改革困境，有学者认为，只要乡镇政府作为一种国家从农村社会汲取资源的“工具”，就无法摆脱“精简―膨胀―再精简―再膨胀”的怪圈；只有取消乡镇政府的“赋敛”职能，它才有可能寻找到新生之路。农业税费改革，特别是农业税费的全面取消，因此被认为是从根本上改变乡镇职能、摆脱乡镇内卷化困境的新契机，“服务型政府”被设置为后税费时代乡镇改革与重构的新的理想目标(18)。

三、后税费时代的乡村治理内卷化

就国家与农民关系而言，农业税费的取消的确重塑了国家与农民的关系，特别是随着各项惠农政策均以一卡通的方式直接打入农民的账户，国家再次获得了农民的高度信任与认同。此外，根据民政部基层政权和社区建设司对2005-2007年全国村委会选举工作进展的调查，中国的村委会选举也随着农业税费的取消已走向“常态化”，进入“平稳期”；选举模式也正经历从“有候选人选举”到“无候选人选举”的变革，选举过程更重程序(19)。一些学者对村庄选举演变历程的考察也证实了这种“制度变迁”，即村庄选举自2006年已从之前的“政府操纵干涉”走向了“程序公正的道路”(20)。

然而，农业税费的取消在重塑国家与农民关系和村庄选举的同时，基层政权组织与乡村社会的关系却因此变得越来越远，符合程序的村庄选举也未能带来有效的村民自治，基层政权组织不仅未成为预想中的服务型政权，反而成为乡村社会之上的“悬浮型政权”(21)。这是因为农业税费的取消虽然切断了基层政权组织从农民手中汲取资源的渠道，但只是改变了基层政权组织获取资源的渠道，并未改变其汲取型和赢利型的角色特性。基层政权组织由之前的向农村汲取税费转为现在的“争资跑项”、“土地开发”以及以“放水养鱼”的方式征收更多的计划生育社会抚养费(22)。