郎友兴：村政的现状与乡村治理的走向

【摘要】中国乡村治理存在诸多问题，其中基本的问题在于治理逻辑的多元性及碎片化。究其原因一个基本的缺陷在于缺乏总体性治理的思路，因而未来的走向应该是总体性治理。总体性治理意味着制度设计与建设的系统性、整体性、全面性、协同性，它是一种以乡村居民为核心，以解决人民的生产、生活问题为宗旨的运作方式，这不但要靠地方政府基层乡镇政府的努力，需要政府各部门的通力合作，更需要农村社区、社会甚至市场力量的共同参与。总体性治理是中国农村学的一种新范式。

【关键词】村庄政治；村民自治；碎片化治理；乡村治理；总体性治理

一、村政的现状

研究村落必须关注国家政权的影响，研究国家与地方相互关系的变化。由此来分析的话，1949年中华人民共和国成立以后的村庄政治可以分为三个演变阶段。第一阶段为新中国话语下的村庄政治，时间为建国初期，第二阶段为人民公社制度话语下的村庄政治，它开起于人民公社体制的创制，第三阶段为村民自治话语下的村庄政治，始于1970年代末的改革开放。发生于这三个阶段中的变革都是亘古未有的，极为深刻的。

那么，中国农村政治的现状如何？用一句话概括的话就是，村民自治进入瓶颈，面临挑战，诸多制度同时在构建，政治主体已经并将继续分化与多元。

（一）村民自治处于发展的瓶颈中

经过三十余年的努力，村民自治在推动农村发展、维护基层稳定、保障农民权益、推进民主政治建设方面取得了巨大成就。但是，目前村民自治已进入发展的瓶颈期，“乌坎事件”揭示出村民自治功能的缺陷，反映出村民自治在制度设计和运行环境这两大层面面临严峻挑战。

一方面是制度本身设计的问题。首先，二元权力结构下村两委矛盾日益凸显。《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》都明确将村党支部界定为村各级组织和各项工作的领导核心，讨论和决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。这就将党组织置于基层群众性自治组织之上，实质上也赋予村党支部“领导”村委会的权力，这与“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神是相冲突的。现实生活中，村两委班子成员之间分庭抗礼、相互争权从而导致村庄治理陷入瘫痪的例子时有发生。其二，在村委会与乡镇政府之间的关系上，村委会承担了部分本该由政府负责的工作，成为一个“为政府服务”的机构。按照村组法的规定，乡镇政府与村委会之间是一种指导而非领导的关系。目前基层政权承担着过多的政治、经济和社会职能，而在政绩考核标准的压力之下，乡镇官员不得不将村委会变成执行其意志的抓手，通过强化对它的领导和控制以完成上级交办的任务。而且农村税费综合改革尤其取消农业税以后，村委会对乡镇政府的依附性进一步强化，政府财政成为村委会成员补贴的来源。其三是选举过程中的贿选和宗族势力干涉问题。经济实力雄厚的候选人会通过请客送礼、派发现金等方式开展金钱攻势，动员村民投自己的票。与此同时，同姓宗族在选举过程中会结成利益共同体，把选票投给血缘关系较近的本姓宗族候选人，从而使那些规模较大的宗族在村庄政治生活中的地位和话语权不断增强。此外，其他诸如候选人资格条件、委托投票、村民自治的权利救济、村委会成员任期和离任经济责任审计等制度也存在这样或那样的问题，使得村民自治难以发挥其应有的作用。

另一方面主要是制度运行环境快速变迁所带来的挑战，这主要体现在城市化和社会流动对村民自治造成严重冲击。随着城市化的加速推进，农村社会也从封闭静止走向开放流动，一大批青壮年劳动力进城务工经商。谋生手段和机会的变化降低了村民参与村庄政治生活的意愿，使得民主选举质量不高，民主管理陷入困境，民主决策难以实现，民主监督流于形式。当前社会对个人成功的评价标准主要看其经济上的成就，实现自身经济价值最大化便成为大多数人行为最主要的动机。而参加村庄政治生活，意味着必须放弃部分经济活动，承担一定的物质损失，如果这一损失大于参与村庄政治所获的收益，那么不参与便成为农民的理性选择。民主并非单纯是一项政治制度，如果它无助于民众自身福利的增进，那么人们参与的动机也会随之减弱。更为重要的是，城市化和社会流动加速了村庄政治精英的流失，缩短了村民之间的博弈链条，降低了村民之间对于未来长期合作可能性的预期，削弱了村庄的社会信任水平，淡化了村庄共同体意识，使得村庄共同体面临解体的风险。

（二）诸多制度（机制）的同时性构建

1.撤乡并村与新农村建设

新世纪以来，党和政府把解决“三农问题”作为全部工作的重中之重，2005年党的十六届五中全会明确提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村这一重大战略任务。新农村建设，就是要消除乡村社会中的体制性障碍，推动乡村社会再组织化，从而为乡村社会的长远发展打下基础。

反观历史，乡村社会的组织形式及其社会地位对乡村权力结构的形成与运作至关重要，而乡村社会的组织化程度更是影响乡村权力运行效能的关键因素。因此，新农村建设的重要内容之一便是乡村社会的再组织化。在基层，各地都把撤乡并村作为新农村建设再组织化的一项重要内容。随着城市的扩张，部分土地转为建设用地，部分劳动力也转而从事非农业活动，因而存在撤乡并村的必要。通过撤乡并村，可以减少管理成本，精简人员，实现资源整合。但在实践中，一些地方以下达指标的行政命令方式大规模撤乡并村，工作开展过程中具有很强的随意性，缺乏科学、详细的长远规划，使得镇村干部身处一个不确定的环境之中，难以有长期发展的考量。此外，从表面上看乡镇机构和干部有所减少，但如果政府职能转换不到位，容易引发政府行为的不规范甚至是不作为。

通过拆迁，成为“新村”。比如2006年，山东推行“撤村改社区”计划，用四年时间改造村庄334个；2009年，河北启动了1000个村的新民居建设；2010年，重庆打算通过“三件衣服换五件衣服”，10年实现1000万人“农转非”。但是，这种新农村建设被不少人所质疑。“如果村民们搬出老的村庄到新的村庄集中居住，原来的村庄怎么办？原来的村委会和村庄结构会发生什么变化？是否原来的村庄作为一个行政单位将被取消？如果原来的村庄继续存在，但村里的土地被流转出去了，原来的村委会将管理什么？特别是原来的村民现在已经与其他村的村民混合居住了，村委会如何对距离较远的原来的村庄进行管理？村委会如何对承租了村里土地的农业企业产生影响？特别是如果一家企业承租了不同村庄的土地。简而言之，在离开具体的村庄后，村民自治看上去将治理什么呢？”新的农村居民点，“打破了世世代代聚族而居的熟人环境，打破了村落社会的组织结构，打破了传统的村落文化，打破了传统的生产生活方式，打破了熟人社会的秩序，打破了乡村的稳定和谐。这样的‘新村’未必就是农民心目中追求的‘新农村’”。

2.农村社区建设

在政府层面，我国农村社区建设提出的时间比城市社区建设要稍晚一些。2003年开始农村社区建设思路初步形成及初步试点工作，这以2003年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出了加强“农村社区服务”、“农村社区保障”、“城乡社区自我管理、自我服务”等方面的要求为标志。2006年开始农村社区建设战略部署正式提出及试点扩大工作。其标志是2006年10月，中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》首次完整地提出了“农村社区建设”这一命题，并明确将城乡社区建设作为构建社会主义和谐社会的一个重大战略部署，提出要“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。

农村社区建设是新时期乡村治理转型的必然结果与制度安排，目的在于推动城乡社会的融合发展。自十六届六中全会提出“积极开展农村社区建设”这一重大战略部署后，各地按照地域相近、规模适度、群众自愿、便于管理服务、优化资源配置的原则，积极探索农村社区建设，形成了以下几种社区设置模式：

（1）“多村一社区”：按照地域相近、规模适度、集约配置公共资源的原则，把多个建制村规划为一个社区，成立协调议事机构，以2―3公里、涵盖5―6个村、辐射1500-2000户居民为服务半径建立社区服务中心，有效整合村镇资源。但是诸如社区发展协调委员会一类的协调机构，增加了管理服务层，在一定程度上弱化了村委会的自治功能。

（2）“一村多社区”：以村民小组或自然村为单位设置社区，不改变其与建制村之间的关系。但该模式使得村委会资源无法得到有效整合，难以形成规模效应，存在后劲不足的问题。同时，由于过于依赖“五老”的奉献精神，农村社区人才队伍难以实现可持续发展。

（3）“一村一社区”：这是我国大多数农村开展社区建设的通常做法。以建制村为单位设置社区，由村两委负责领导社区建设工作，在中心村建立社区服务中心，有的还在村民小组或自然村建立服务站或代办点。在此基础上将原“村民委员会”改为“社区村民委员会”。这种模式不增加管理成本和管理层，避免出现农村社区和村委会两张皮的现象。

3.城乡统筹与一体化

在改革开放以前，农村社会是一个缺乏流动性的社会，城乡二元社会结构固化，农民基本上没有离开所在村庄的可能。农村经济体制改革使得农民从土地上解放出来，拥有了自由流动的权利。上世纪80年代以来，大量农村剩余劳动力在工业化和城市化的浪潮中从中西部流向东部，由农村流向城市，为推动中国经济发展作出了不可磨灭的贡献。但是，城乡二元结构的存在，给社会整合带来一系列挑战和问题。外出的农民无法在流入地享受与城市居民同等优质的公共服务，甚至遭受歧视和排斥，无法融入城市社会，也无法建立起新的认同，由此形成双重性人格：在收入方面向往城市和外地，在情感上更留恋乡村和家乡。流动性使得部分农民工群体处于社会治理的“盲点”中，对社会秩序构成了挑战。因此，统筹城乡发展、促进城乡一体化便成为对社会进行整合的不二选择。

推动城乡一体化，就是要统筹包括户籍制度、土地制度、财政金融体制、医疗卫生体制、社会保障体制等方面的改革，切实做到工业反哺农业，城市支持乡村。广东、浙江等沿海发达地区已经在促进城乡一体化方面进行了一些有益的探索和实践。许多地方采取积分制制度实现外来人口的落户，促进其融入城市生活，消除社会排斥，促进社会团结。并且推动资源要素尤其是公共资源配置向农村倾斜，构建以社区为平台的新型基层公共服务体系，实现城乡养老、医疗、教育等基本公共服务的均等化。

（三）农村政治行为主体：分化与多元

所谓政治分层，是指当人们与政治的关系成为一种稳定和重复的关系，且不同人之间存在着相当的差异，而这种差异由于社会的评价有着地位上的高低贵贱之分，那么人与人之间就形成了政治性的社会分层了。农民的政治分层造成农村的社会分化。传统社会的社会分层以土地、权力和声望作为划分标准，因而地主、宗族领袖、儒生和乡绅便成为乡村中的精英阶层。新中国成立后，通过广泛开展政治运动，构建“以阶级斗争为纲”的政治话语，社会分层以阶级身份为基础进行，其中党员干部、贫下中农和“五类分子”在村庄政治中具有深厚的影响力。三十余年改革开放所带来的一个显著变化便是农村经济社会结构的重大变革。1978年以后农村推行包产到户的经济体制改革，使得原有的一元化组织体系和意识形态逐渐趋于瓦解。市场经济因素催生出农村深刻的经济社会分化，行为主体也呈现出分化和多元的态势。一部分农民由于其头脑灵活、善于抓住政策机遇、具有冒险精神和运气较好等原因，