汪玉凯：从习近平治国使命看全面深化改革

改革发展新阶段对国家治理的挑战

中国社会面临的风险在上升。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)对目前中国形势的判断，基本可以归纳为两句话：中国发展进入新阶段;改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话，那么十八届三中全会确立的全面深化改革的纲领，可以称之为第二次改革。可以说，在《决定》中提出的60项重大改革任务，几乎都是建立在对这一改革发展新阶段的判断基础之上的。这个新阶段有三个显著的标志：改革开放的整体格局发生重大变化;传统的发展方式走到了尽头;中国社会面临的风险有增无减。

第一，改革开放的整体格局发生重大变化。当前的改革开放整体格局，可以用三句话来概括。一是中国改革发展取得巨大成就，但是人们对改革的认知度和共识度在大大下降。现在很多人反对改革。这种反对改革的声音，既包括社会公众，也包括社会精英甚至政府官员，改革的阻力正在加大。在目前环境下，凝聚、重构改革的共识，比当年发动改革更难。二是中国的“双转”(社会转型和体制转型)在快速推进，但也积聚了很多社会矛盾和冲突。维稳成本很高。三是中国在国际上的影响力越来越大，在世界上的话语权越来越大，但是中国的形象不断被西方国家所误解误读。误解误读背后既有深刻的政治原因，更有复杂的经济利益。在目前的环境下，更多的是大国之间的经济利益博弈。我们能不能保住过去35年的改革开放成果，发现新的机遇，这是前所未有的挑战。特别是美国重返亚洲以后，国际环境越趋复杂，我们能不能有新的思维、新的战略，直接关乎中国的未来。

第二，传统的发展方式已经走到尽头。直接表现为，中国经济快速发展，但是同时我们付出了高昂的代价。传统的经济发展方式已经难以为继：低成本出口战略以金融危机爆发为标志，难以为继;低端产业主导的经济结构难以为继;资源和环境的传统使用方式难以为继;收入分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。以低端产业主导的经济结构为例。过去的30多年，中国维持9.8%的高增长，但它是“三高换一高”还带“一低”，即资金高投入、资源高消耗、环境高污染，换来35年的9.8%的高增长，还有低效率。我们以大量消耗能源、透支资源、破坏环境作为经济增长的前提条件。世界上流行一句话：三流企业卖产品，二流企业卖专利，一流企业卖标准。这就是说最高端企业是卖标准的企业。而我们很多数企业都是不入流的企业，没有自己的品牌，没有自己的核心技术，只赚加工组装的钱，这样很难成为经济强国。偌大的国家，主要在世界产业链的中下端做文章，在高端没有多少话语权，这是成不了强国的。中央下决心淘汰落后产能，发展新兴战略产业，发展绿色低碳经济，就是要在世界产业链的高端有话语权。所以习近平总书记指出，技术和粮食一样，靠别人靠不住，要端自己的饭碗，自立才能自强。①

第三，中国社会面临的风险有增无减。在分析中国社会面临的风险和问题时，首先要对我们取得的巨大成就予以充分肯定。两个数据足以证明中国改革开放的巨大成就：第一，1978年中国改革开放起步，中国人均GDP处于较低水平。然而，中国人均GDP在2013年达到6700美元，整体上进入中等偏上收入水平国家的行列，这是一个历史性的剧变。第二，1978年至2013年的35年间，中国经济持续高增长，平均达到9.8%的增长速度。迄今为止，在人类历史上还没有如此大的一个经济体能够连续高增长35年。从这个意义上说，中国已经创造了历史。但不能忽视的是，当前中国至少面临四种风险：经济风险、社会风险、信任风险、政治风险。

从经济风险来看，现在经济下行压力越来越大，经济风险集聚。尽管刚刚公布的经济数据已经证实高层主要领导的判断，就是中国经济还没有出现大问题，我们提升经济增长的质量，有意降低经济增长的速度，这个判断从这些公布的数据也可以得到证实。但是隐忧非常明显，经济发展中影响最大的风险有三个：一是房地产泡沫;二是地方债务;三是影子银行，一方面流动性泛滥，另一方面银行圈钱。这三个方面相互联系，一个方面出了问题，都可能引起连锁反应。

从社会风险来看，当前最大的问题，就是社会利益格局整体被扭曲了。原因主要有三个方面：一是分配制度不合理。35年来，城乡差距、贫富差距、行业差距和地区差距不仅没有缩小，而且越来越大。二是机会不均等，企业和人的发展不处在同一竞争起跑线上。国有企业过于强势，民营企业相对弱势。三是既得利益者兴风作浪，既得利益在整个被扭曲的利益格局中，起了推波助澜的作用。这三个方面叠加起来，扭曲了整个社会的格局，这是中国社会不稳定的根源。

从信任风险来看，政府给老百姓的医疗、教育、社保、社会服务等承诺，如果不能兑现，不能让老百姓享受到改革开放的成果，老百姓很难再次信任党和政府。习近平总书记曾说，人心向背决定执政党的生死存亡。他后来的判断反映出当前我们面临的信任风险。

从政治风险来看，构建起制度笼子，大刀阔斧地反对腐败，防止腐败的蔓延，不仅关系到腐败本身，而且关系到我们能不能重构改革的共识，让老百姓第二次起来支持改革。中国社会面临的上述风险和危机，也说明了全面深化改革的紧迫性和重要性。

国家治理变革的重要性凸显。通过全面改革，解决国家治理面临的问题，还表现在目前国家治理方面存在的种种矛盾。

我们知道，在国家治理结构中，政府无疑处于最关键的位置。政府治理能力的强弱、水平的高低，对整个国家都会产生深刻影响。从我国实际情况看，国家治理变革的紧迫性，还在于中国改革的内在逻辑所发生的变化：过去30多年，我们始终以经济体制改革为主干展开各项改革，其他改革说到底是为经济体制改革服务的。但是越到后来，以党政机构为核心的政府越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点。所以尽管这次《决定》指出，未来我们要以经济体制改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是，经济改革目标的实现，主要障碍几乎都不在经济领域，而在于政府，在于执政党，根本是政治领域改革，这是当前深化改革的关键问题。具体来说：

第一，其他各项改革能不能推进，以及在多大程度上推进，几乎都和执政党、政府自身的改革有关。经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度的改革，这六大改革每一项都和执政党、政府自身有关。以经济改革为例，收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革、投资体制改革，这些经济领域的改革，好改的早改过了，剩下难改的都和政府有关，如果没有政治体制改革的推进，这些改革是不可能成功的。

第二，政府治理的能力直接影响国家治理的成效。在国家治理架构中，政府治理处在第一线，国家治理很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决，能力不高，则直接影响整个国家的治理水平。

第三，从政府层面来讲，至少现在我们还有三个问题迫切需要解决。一是治理的组织架构不够科学。不管党政之间的问题，还是政府内部的组织架构，都还有很多关键性问题没有解决好。二是政府管理运行中的一些深层次问题一直没有解决好。这些深层次问题主要包括：政府职能转变滞后，政府自身改革滞后，行政审批过多过滥、变成腐败温床，社会管理、公共服务职能相对薄弱等。在这些关键问题上，老百姓不满意。三是政府的行为长期得不到有效控制，政绩工程、形象工程、劳民伤财等问题严重影响政府的形象。这些问题都说明，如何加大改革的力度，加快国家治理变革的步伐，都显得非常紧迫。

习近平治国使命与全面深化改革的目标和战略

习近平治国使命与全面深化改革。党的十八届三中全会制定的全面深化改革的决定，对中国未来的改革发展无疑具有重要指导意义。但要深刻理解中国全面深化改革的逻辑，还必须从分析习近平的治国使命入手。如果从更理性的角度来观察，笔者认为习近平上任后，在治国理政方面不是零敲碎打，也不是修修补补，而是体现出了鲜明的“三整”特征，即整体思维、整体谋划和整体战略。

在上述思维框架下，集中反映出习近平总书记四个特色鲜明的执政理念：铁腕治国、俯首为民、公平正义和独立自主。

从铁腕治国来看，十八大后中央相继出台了一系列铁腕反腐举措：不到两年拿下56位部级及以上贪腐官员，包括周永康这样的正国级“大老虎”、徐才厚这样的“军老虎”，使人们看到“零容忍”绝不是一个简单的说辞。

从俯首为民来看，以维护人民的利益为最高标准集中体现了习近平以民为本的理念和价值导向，诸如“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标”②“努力让每个人都有人生出彩的机会”③“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”④等，其思想深处的亲民为民情怀溢于言表。正像鲁迅先生当年所说的“横眉冷对千夫指，俯首甘为孺子牛”。

从公平正义看，不论是在全面深化改革的《决定》中，还是在全面推进依法治国的战略中，都把权利公平、机会公平以及规则公平放在突出位置，在他看来这是中国社会长治久安的基石。

从独立自主看，他反复强调“不照抄、不照搬”，决心要走出一条实现中华民族伟大复兴的中国梦的独特发展道路。

习近平治国理念中蕴含着宏大的治国使命，这种治国使命可以高度概括为“五个重塑、重建或重构”：即重塑中共的执政形象、重建中国的官场生态、重构中国的秩序、重构中国的价值体系、重构中国的发展方式。

重塑中共的执政形象。重塑形象最核心的莫过于要提升老百姓对中共领导地位的认知度，提升公众对中共执政地位合法性的心理支持度。而这两者，并不是中共有了领导权、有了程序上的合法性就能自然而然得到的。这一点对中共未来的执政和领导都至关重要。从这个意义上说，习近平的重要使命，就是要大大提高中共执政和领导的社会认同度和心理上的支持度，让民众心悦诚服，进一步改善执政党与民众的关系。

重建中国的官场生态。无须讳言，近年来中国的官场确实出现了很多严重的问题，如买官卖官、权钱交易等，对社会风气造成了破坏性的影响。在习近平看来，中国社会风气败坏，首先是因为中国官场风气败坏，要改变中国社会风气，首先必须矫正中国的官场风气。而十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”也许是最好的重塑官场的“猛药”。换句话说，只有710多万党政公务人员每个人能够清正，才可能有政府清廉;而干部清正、政府清廉无疑又是政治清明的前提和条件。

重构中国的秩序。应该说，党的十八届四中全会制定的全面推进依法治国战略，为重构中国的秩序提供了一个前所未有的路线图。其内在逻辑是：通过依法治国、依法执政、依法行政，构建法治国家、法治政府、法治社会。在笔者看来，习近平在重构秩序中把维护以宪法为核心的法律权威放在了首位，这充分说明他对宪法的敬畏和尊重。其核心是，中国共产党可以领导制定宪法和法律，但党也必须在宪法和法律的范围内活动。任何违反宪法和法律的行为都要追究。

重构中国的价值体系。这不是说对过去的都要推翻重来，而是要解决中国社会长期存在的价值荒漠化以及价值紊乱的问题。这也许是中国真正的风险和危机，即信仰危机。习近平上任后做的第一个大判断是“腐败亡党亡国”，所以他坚持强力反腐，既打老虎又打苍蝇。后来他又做了第二个大判断，即“人心向背，决定执政党的生死存亡”。而中共十八大后提出24字“社会主义核心价值观”，以此为引领，重构中国的价值体系。如果取得实质性进展，意义深远。