刘行之：保证反腐败斗争深入持久推进还要靠改革

反腐败是政治生活永恒的主题，因为公权力总是有被滥用的危险。官吏的廉洁或贪墨，关乎社会治理水平和民心向背，反腐败也就成了一个政权收拾民心、重塑信心的重要举措。古今中外，在一些重大历史关头，反腐成败更是直接影响了许多政权的存亡兴替，进而改变了一个国家和民族的前途命运。

党的十八大以来，新一届中央领导集体强力推进党风廉政建设和反腐败斗争，正是在中华民族即将完成复兴大业的历史时期，在三千年未有之大变局的收官阶段，为重振党心民心，全面从严治党、全面深化改革而果断采取的关键一着。短短两年多时间，打破了数十年“刑不上常委”的惯例，打掉了一批声威炫赫的大老虎，震慑教育了官僚队伍，让老百姓看到了中央整肃吏治的决心和魄力，看到了新气象、新希望，很多人因此重拾起了对执政党的信心。

反腐败斗争提升了中央权威，初步改善了政治生态，为破除既得利益集团阻碍，全面深化改革创造了条件。有识者称：以反腐为改革清路，以改革巩固反腐成果。此论不虚。引而申之，此前的反腐措施虽然成效显著，尚不足以保证这场斗争深入持久地开展下去，更不足以避免三年之后、八年之后“人退政息”。反腐败斗争揭示的诸多问题，为一些核心领域的改革点了题、破了题，亟需靠深化改革来跟进和解决；也惟有深化改革，才能弥补既有措施之不足，使党风廉政建设和反腐败斗争深入持久地开展下去，长久地凝聚党心民心，为改革事业劈山开路、保驾护航。

习近平总书记2015年初在中纪委五次全会上讲：“现在，腐败和反腐败呈胶着状态”，“反腐败斗争形势依然严峻复杂”。如果说，此前的反腐是全面深化改革的首战，业已初战告捷、先声夺人，那么，今后一个时期的反腐必将是全面深化改革的攻坚之战、生死之战。正如习总书记在同一场合掷地有声宣示的：“开弓没有回头箭，党风廉政建设和反腐败斗争是一场输不起的斗争，必须决战决胜。”所有关心国运兴衰，关心治道得失和国计民生的人，都应当瞩目这场斗争。

这次会上，王岐山书记讲了六点体会，堪称是前一阶段反腐经验的精辟总结，值得深入思考和体味。他说，党风廉政建设和反腐败斗争取得新成效，中纪委的体会，一是党中央从严治党的鲜明立场、坚决态度和强有力措施，是我们做好工作的根本保证。二是坚定立场方向，聚焦目标任务。三是紧紧抓住落实党风廉政建设主体责任这个“牛鼻子”，以上率下，层层传导压力。四是聚焦聚焦再聚焦，强化监督执纪问责，确保党的纪律刚性约束。五是紧紧依靠人民群众参与支持，使群众监督无处不在。六是冷静清醒判断形势，客观审视面对的挑战，树立必胜信心。

王书记的讲话，为观察本轮反腐提供了一个极佳视角。尤其是上述六点体会，依笔者浅见，其实也从侧面揭示了反腐斗争在哪些方面仍需补足。是以，此次讲话虽已见诸报端，下文仍不惮反复援引。正值本轮反腐取得如此成就，大快人心之际，喋喋，追寻反腐思路、措施之不足，确有吹毛求疵之嫌，但春秋责备贤者，责之切者爱之深，笔者固知拳拳之心能见谅于关心改革与反腐的广大同志。

回顾两年多来的反腐斗争，是否有以下特点？

一是直接动力来自中央，自上而下层层传导压力，这就存在动力层层递减的危险，所谓“天上八级台风，地下纹丝不动”。古人讲，上有所好，下必甚焉，但也要看是什么事。以前抓经济建设、招商引资，一般是“下必甚焉” 的，从上到下层层提高指标、层层加码。因为搞经济是皆大欢喜的事，期间偶尔有谁利益受损，往往也是失地农民、下岗职工等弱势群体。反腐败则不然。反腐是要得罪人的，而且得罪的是自己的同志，是身边的、周围的、一个生活圈子里的人。这本身就不是件令人愉快的事情，何况一个地方或部门常常是枝枝蔓蔓，容易拔除萝卜带出泥，查处腐败分子得罪的往往不是一个人，而是一群人。更重要的是，打铁还须自身硬，反别人的腐，难保人家不以牙还牙，纵使自身清白，还怕贼咬一口、入骨三分，更别提不少人宦海沉浮多年，总有些心里发虚、腰杆子不硬了。可见反腐败不只是得罪人，简直就是很危险的事情了。因此，与抓经济建设时大家不需扬鞭自奋蹄、力争上游的劲头不同，反腐败斗争中，很多地方和部门是推一推动一动、得过且过，只求跟得上形势，莫跌入下游就好了。这并不是推测，而是事实，至少是前一阶段的事实――从中央、各省到地市、区县，各级的反腐力度明显不同。

做一个简单的数字对比，虽不精确，但很能说明问题:从十八大到2014年底，中央查办副部级以上高官58人（不含军队）；而同期，31个省份共查处副厅级官员533人，每省平均不足17.2人。据估算，全国现职副部级以上干部的人数（不含军队），与每个省现职副厅级以上干部的规模大致相近，都在3000名左右，也就是说，基数大致相同。那么试问，有几个省同期查处了60名副厅局级以上干部？答案是没有。如果说上述干部规模估算不准确，那么，查办30名以上的又有哪些省？只有广东、四川、陕西三省。还必须注意，533名被查办的厅官中，很大一部分是因为打掉副部级以上“大老虎”牵扯出来的，省部级高官落马多的省份，被调查的厅局级官员数量也多，除去这部分被“带出来”的人，各省主动查办的厅官人数更少。再往地市一级看，同期全国查办县处级干部人数，据新京报等媒体统计公布的人数，只有120余人，即使有大量遗漏，总数也不会超过500人，而县处级干部的基数，应是厅局级干部的十数倍乃至数十倍。（需要说明，以上查办官员数字均不包含因违反八项规定被查处的，仅限因涉嫌贪腐等违法行为而被查办的人员）。这些数字对比说明了什么？难道说明腐败集中上层，越往下层官员越廉洁么？！还是说明各省、各地市并没有及时跟进，以同样的力度开展反腐斗争？县一级的情况就更不用提了。反腐的动力逐级衰减，是不争的事实。至少目前尚未看到明显改观，这也是人们担心反腐败斗争无法深入持久开展的重要原因之一。鉴诸历朝历代，仅靠自上而下推动的反腐败和整肃吏治，有几次不是不了了之、无疾而终呢？而当下的反腐斗争，除了中央自上而下推动之外，是否也亟需辅以其他的动力来推进呢？

二是反腐思路侧重“以权力制约权力”，在“以权利对抗权力”上顾虑重重、不敢深入，这就解决不好腐败共谋问题，易出现“官官相护”而非“官官相纠”。反腐败一靠自律，二靠他律。他律无非两条思路，一是如美国开国者麦迪逊等人所言，以权力制约权力、以野心对抗野心；二是以权利对抗权力，靠大众监督，也即毛主席在“窑洞对”中讲的，靠群众起来监督政府。以权力制约权力并不是西方的发明，中国自古就十分注重权力制衡，举其大者，如御史制度、尚书中书门下三省制度、言官谏官制度等，很早就发展出一套精细完善的行政法体系。虽与西方近代“三权分立”不同，但其以权制权的本意是相通的。相较于此，我们历史上一直比较薄弱的是以权利对抗权力、依靠群众监督官吏方面，虽有“登闻鼓”等制度，但总体上作用不大，主要靠权力间相互制约――历史上吏治清明的时候少、吏治腐败的时期更多，这未必不是一个重要原因。

当前的反腐败，通过依靠群众监督“奢靡之风、享乐主义、官僚主义、享乐之风”成效明显，王岐山书记所谈的第五点体会就是依靠群众，他说：“通过畅通群众监督渠道，发挥新媒体、新技术作用，形成了无所不在的监督网”，“没有群众的支持参与，纠正四风就很难取得今天的成效”，“要释放群众和媒体监督正能量，让四风无处藏身”。这也充分说明了群众监督的威力。但是，是否应满足于让群众监督停留在这个层面呢？只是在街面上转转，用手机拍摄官员进入高档会所消费？反映一下行政窗口效率低下，上班时间玩游戏？爆料某个小官员带女下属开房？难道群众监督只能停留在这些事情上，没有广阔的空间、更深入的领域可供其施展威力？答案当然是否定的。

群众的力量是伟大的，这一点我们党历来有非常清醒的认识。问题是要引导和驾驭好如此巨大的力量，不仅需要高超的政治技艺，也需要健全的渠道和恰当的方式。动员群众起来并不难，难的是把起来的群众引向正确方向，与中央的战略部署协同策应，发挥建设性而不是破坏性、毁灭性的作用。细心观察可以体会到，在反腐实践中，对网络反腐、媒体反腐，尤其是质疑和爆料腐败行为，有关部门十分审慎，很多时候不是全力支持，而是从严管控的；对于群众有组织的反映问题，如集体访等形式，更是如临大敌，生怕事态扩大。设想一下，如果重拾过去的方式，以民主生活会、群众大会等方式，动员各行政机关、国有企事业单位的干部群众起来揭批本单位腐败问题，腐败分子如何藏身？但以这种运动方式反腐，很可能出现不可控的局面，对经济社会发展弊大于利。所以王岐山书记还讲了一句话：“我们面临的形势越复杂，肩负的任务越艰巨，就越要保持坚强的政治定力，有静气、不刮风、不搞运动、不实一阵子，踩着不变的步伐，把握节奏和力度，把党风廉政建设一步步引向深入”。可以说，反腐不能搞运动，已经成为全党乃至全社会的共识，因为在这个问题上，我们是吃过大亏，跌过大跟斗的，历史的惨痛经验确实要牢记。这也是在动员群众参与反腐的问题上，人们顾虑重重的主要原因。

但是，忘记历史固然危险，因噎废食同样不可取。如果群众、社会和媒体的监督不力、不深入，如果没有大量的公民、企业、党员、干部主动站出来维护自己的权利，对抗腐败、约束权力，如果主张权益的个体没有以恰当形式组织起来，并以畅通的渠道反映问题、施加压力，那么，理应互相制约的权力之间，就更容易形成共谋。因为与其互相对抗，不如强强联合，共同蒙骗、愚弄甚至鱼肉弱者。不仅串通起来才是腐败共谋，互相睁一只眼闭一只眼，各自地盘自己作主，也是一种消极的腐败共谋。比如部门之间“靠山吃山、靠水吃水”，互相一团和气，又如一个单位内部，班子成员按照分工划分“领地”，互不批评监督，名为“集体领导、分工负责”，实为“划分势力范围、各捞各的”，这不正是一种腐败共谋嘛？有人说，部门之间或班子成员之间也存在权力斗争和晋升竞争，足以让大家互相监督揭短，从而实现“以权力制约权力、以野心对抗野心”。事实上，除非政治生态很好，否则权力斗争和晋升竞争一般不会以揭批腐败的方式进行，因为这非常危险，好比国家间的战争升级到动用核武器的地步，难有胜利者，谁贸然采取这种方式，触犯的就不只是竞争对手，也威胁了相当一部分人的安全，该政治圈子将视其为危险的异类。这是一种常见的潜规则，目的是保证身处其中者共同的安全，谁又敢轻易挑战呢？要之，缺少民众权利的抗衡约束，那么掌权者之间更倾向于互相妥协、共谋，而不是互相制约。尽管我国古代的分权制度和行政法精细完善，但是官官相护的文化依然十分盛行。可见，仅靠官员去纠举官员，终究是不大靠得住的，稍不留神，他们就勾肩搭背起来了，这也是人们担心反腐败无法深入持久推进的原因之一。

三是在以权力制约权力的主导思路下，更多依靠纪检监督、上级监督，这仍是靠少数人管多数人，尚未深入每个权力单元内部，解决好权力制衡问题，形成多数人之间互相监督的局面。在权力制衡的主导思路下，本轮反腐有很多亮点举措，试举几例。首先，强调“落实两个责任”，即落实各级党委（党组）的党风廉政建设主体责任和纪检监察机关的执纪监督责任。强调各级党委的主体责任，主要是希望解决以往党委对纪检工作重视不够的问题，推动形成全党反腐的工作格局；强调纪委执纪监督责任，为的是聚焦主业，把纪检监察的作用更集中地发挥起来。这两个责任落实好了，确实能改变反腐败工作的面貌。但是，靠上级监督，即由党委监督所管理的干部，靠纪检监察专门机关，以少数人监督多数人的格局没有变，尚未形成多数人互相监督的局面。

其次，深化纪检监察体制改革。强化纪委双重领导的体制，突出“两个为主”，即案件办理报本级党委的同时，报上级纪委，以上级纪委为主；纪委书记、副书记、派驻纪检组组长、副组长的提名考察任用，