李景治：加强和改进对党政“一把手”行使权力的制约监督

〔摘要〕党的十八届三中全会要求，"加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督"。为此，要加强和改进纪委的制约监督，各级纪委要"加强对同级党委特别是常委会成员的监督"，要推动纪委双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，〔1〕各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。要加强和改进领导班子内部相互制约机制，进一步完善党内民主制度，形成勇于批评与自我批评的政治氛围和政治文化，要在决策和决策执行中，以及通过对执行结果的检查加强对党政"一把手"的制约。要加强和改进社会舆论制约监督，党政"一把手"要率先做到权力公开、责任公开、财产和相关事项公开，要建立并不断拓展对"一把手"进行制约监督的渠道，正确对待和不断改进舆论监督。

〔关键词〕中国共产党；党政一把手；权力；监督；党的建设

党政"一把手"位高权重，在各地区、各部门、各单位的工作中处于领导地位，发挥着至关重要的作用。但一些党政"一把手"在行使权力的过程中，也存在决策失误、滥用职权和以权谋私的问题。个中原因很多，但最重要的是对其行使权力的制约监督相对薄弱，相关制度和操作程序尚待完善。因此，党的十八届三中全会要求，"加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督"。〔2〕要进一步贯彻落实这一要求，就有必要对相关问题进行深入研究。

一、加强和改进纪委的制约监督

党的各级纪律检查委员会，是党内专门的监督机关和党风廉政建设、预防惩治腐败的主力军。但长期以来，它们很难对同级党政"一把手"实行监督。其主要原因有两个。

其一，监督体制本身存在不足。根据制度设计，党的纪律检查委员会的主要功能，是对下级党委以及同级党委的职能部门进行监督。也就是说，其监督对象并不包括同级党委及其常委。不仅如此，各级纪委还要在同级党委的领导下开展工作，党委书记是纪委、纪委书记的直接领导。这样，作为被领导者的纪委，很难对作为其领导者的党委书记进行监督。按照惯例，行政"一把手"一般都兼任党委副书记，纪委同样很难对其进行监督。

其二，纪委干部提拔任用、管理制度也存在不足之处。纪委委员是由党代会选举产生的，而纪委书记、副书记则由纪委全体会议选举产生。但这些人选的候选人提名以及与此相关的考察、考核，都是由同级党委领导，纪委书记、副书记的人选都由党委常委会讨论决定。也就是说，纪委的干部包括纪委书记、副书记的提拔任用都取决于同级党委。这对纪委的监督工作势必产生很大的影响，决定了纪委难以对党委常委成员特别是党政"一把手"实行有效的监督。尽量回避、淡化这种监督，就成为监督工作中的"潜规则"。

但这并不意味着党政"一把手"不受监督。对其监督主要来自上级党委和纪委。也就是说，对党政"一把手"的监督是单维度的，而不是多维度的。这既造成了干部对上负责、不对下负责的错误观念，又容易使党政"一把手"处于监督的薄弱环节。在不少工作中，他们实际上是在脱离监督的情况下行使权力的。这就使党政"一把手"容易大权独揽、为所欲为，甚至以权谋私，贪污腐败。

为了解决上述问题，克服由此产生的一些弊端，党的十八大尤其是党的十八届三中全会提出一些新思路，采取了一些新举措，积极推动党内监督体系的改革，概括起来有以下几个方面。

第一，各级纪委要"加强对同级党委特别是常委会成员的监督"。〔3〕这是一个具有创新意义的新提法。《党章》规定，党的纪律检查机关的主要任务之一是："对党员领导干部行使权力进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其它党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分"。〔4〕然而，《党章》并没有明确规定，哪一级纪委可以对哪一级党员领导干部行使权力进行监督。而按照传统的体制和传统的做法，各级纪委只能对下级部门党员领导干部行使权力进行监督，党章并没有明确赋予各级纪委对同级党委特别是常委成员进行监督的权力。十八届三中全会不仅明确赋予各级纪委这种权力，而且还要求要全面加强这种监督。这无疑是党内监督体系的一个重大突破，必将进一步加强和改进对党政"一把手"行使权力的制约监督。

从中央到地方、从上级到下级的监督是垂直的，至关重要，不可或缺，但它毕竟是单维度的。而各级纪委对同级党委成员的监督则是横向监督。纵横结合形成监督的合力，才能发挥监督的强大功能，对违法乱纪、贪污腐败的干部形成强大的威慑力。各级纪委对同级党委成员的监督，与纵向监督相比具有得天独厚的条件和优势。各级纪委书记都是党委常委，直接参与党委的重大决策，也了解每个党委成员的思想、作风、工作能力、工作态度，以及廉政勤政的情况，可以更加经常地、深入细致地对相关人员进行监督检查。而来自中央和上级纪委的监督，除了例行的考核，主要是针对重大案件进行监督检查，不可能像横向监督那样深入细致、与日常工作相结合。如果说缺乏来自同级纪委的平行监督是党内监督体系的一个薄弱环节，那么十八届三中全会关于加强对同级党委特别是常委会成员监督的决策，必将进一步完善党内监督体制。如果说缺乏平行监督容易使一些党政"一把手"犯错误的话，那么加强平行监督必将进一步发挥党内监督专门机关的作用，在很大程度上遏制党政"一把手"贪污腐败现象的滋生蔓延。

第二，改革和完善纪委领导体制。要全面贯彻落实党的十八届三中全会关于各级纪委加强对同级党委特别是常委成员监督的要求，就要进一步理顺和改革纪委领导体制。党的各级纪律检查机关由同级代表大会选举产生。党的十八大通过的新《党章》规定，"党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作"。〔5〕也就是说，地方各级纪委都实行双重领导体制。而在双重领导体制下，各级纪委如何进行平行监督是一个值得研究解决的问题。

毫无疑问，党的各项工作包括纪检工作，都应该在党委的统一领导下进行，纪委不应成为脱离党委统一领导的独立王国。但纪委要进行平行监督，必须拥有此前不具备的权限，以保证他们能够真正实行平行监督。《党章》规定，各级纪委发现同级党委成员有违纪行为，"可以先行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后，报上一级纪律检查委员会批准。"〔6〕显而易见，如果需要对党委书记立案检查，那么报告同级党委批准就会遇到困难。因此，《党章》或相关的规定，应对这种情况做出明确的说明。例如，遇到这种情况可以先报上一级纪委批准，然后向同级党委报告，并直接在上级纪委的领导下开展工作。

各级纪委对同级党委成员的平行监督，应同自上而下的垂直领导体系有机结合起来。党的十八届三中全会《决定》强调，要"推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导"。〔7〕这是迄今为止对纪委领导体制最明确最规范的表述。双重领导体制以及强化上级纪委对下级纪委的领导，必将对各级纪委加强对同级党委特别是常委会成员的监督提供可靠的组织保障。同时，《决定》还强调，"查办腐败案件以上级纪委领导为主"。〔8〕这实际上也解决了各级纪委对同级党政"一把手"进行监督的难题。这里包含着两层意思：一是纪委的日常工作应接受同级党委的领导，纳入同级党委整体规划和工作当中。二是一旦要查处腐败案件，特别是涉及党政"一把手"的腐败案件，应该坚持以上级纪委领导为主。这无疑有利于查处涉及党政"一把手"的大案要案，以及涉及党委多名成员的腐败窝案。此外，应当建立涉案同级党委成员包括党政"一把手"的回避制度，严防党政"一把手"利用自己的权力，以及传统的权力运行机制干预案件的查处工作。

针对纪委干部的特殊情况，党的十八届三中全会突破传统的干部选拔任用、考察提名制度的束缚，提出"各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主"。〔9〕也就是说，各级纪委书记、副书记的选拔任用权已转移到上级纪委和组织部门，其选拔任用、升迁调动主要不取决于同级党委。这样，他们就没有了后顾之忧，可以对同级党委特别是常委会成员进行大胆监督，不用再担心因此"得罪人"，受到不公平的待遇，乃至遭到打击报复而失去晋升的机会。当然，纪委书记、副书记的提名考察还是要认真听取同级党委、党代表和广大党员的意见。纪委书记、副书记最终要通过符合《党章》的法定程序选举产生，并不是由上级纪委直接任命。

第三，进一步改进中央和省区市巡视制度。巡视制度的建立具有重要的意义，也取得了丰硕的成果。中央巡视制度的建立，在很大程度上是为了加强对省部级党政"一把手"的监督，以防止其贪污腐败、蜕化变质。而省区市巡视制度基本上是参照中央巡视制度建立起来的。其主要任务是对地厅局一级的主要领导干部进行监督。巡视制度的建立无疑弥补了对党政"一把手"监督制度的不足。

二、加强和改进各级领导班子内部相互制约机制

制约与监督相互联系，密不可分，但二者并不是相互等同的关系。制约与监督的目标、范围、重点也不完全一样。监督是单向度的，即由监督主体对被监督对象进行监督。而被监督对象一般不会对监督主体进行"反监督"。而且监督具有相对固定的内容、工作模式、检查标准等等。而制约则是相互关系，很难说谁是制约的主体，谁是被制约的对象。如果说权力可以宽泛地定义为"达成期望的结果的能力"或者说"达成力"，那么，对权力的制约也可以理解为对这种"达成力"的约束和限制。〔10〕制约通常被理解为正面的、正方向的，或者说是正能量，即对权力的约束是为保证权力的运用能够依法依规，做出正确的决策，取得良好的成效。制约不等于掣肘，掣肘是以阻碍权力正常运转、干扰合理决策、破坏"达成力"为目的的。掣肘往往是负面的，传递的是"负能量"。我们倡导制约，但反对掣肘。

我国领导体制的一个弊端就是权力过于集中。正如邓小平所说，"权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导"。〔11〕邓小平所批评的这种现象至今仍未完全克服，党政"一把手"家长式的作风、官僚主义、"一言堂"、独断专行仍然有所表现。这无疑妨碍了领导班子内部制约机制的形成，以及对党政"一把手"行使权力的有效制约。

在领导班子内部，任何人行使权力都应受到其他人的制约。其中民主讨论、发表不同意见、民主基础上的集中、最后投票表决，都是制约的形式和渠道。如果说纪委的工作重点是进行监督，那么各级领导班子内部的监督则侧重于权力的相互制约。相互制约应当是平等的，而只有平等的相互制约才能保证权力行使的公正、公平和廉洁。但实际上党政"一把手"习惯于当领导、下结论、做决策，制约领导班子其他成员，而领导班子其他成员则习惯于服从领导、听从决策，无法或不愿意制约"一把手"。因为老实听话者往往容易飞黄腾达，步步高升，而经常提意见的"刺儿头"往往得不到重用，长期坐冷板凳，这似乎也成了惯例。因此，要建立健全这种制约机制，有必要研究和解决以下问题。

（一）加强在决策中对党政"一把手"的制约

领导班子的中心任务和最大权力就是进行决策。但决策亦有正确与错误、好与不好、上策与下策之分。而从一定意义上说，制约的功能就在于"反决策"。〔12〕即对决策进行约束、规范、挑毛病、找问题，