徐湘林：社会转型与国家治理――中国政治体制改革取向及其政策选择

内容摘要：改革开放30多年以来，中国经济和社会发展取得的巨大成就举世瞩目，但中国的政治体制改革却一直遭到质疑。西方现代化理论和政治发展理论似乎很难解释中国这一急剧变化中的大型社会是如何既实现了经济腾飞又保障了政治体制的基本稳定这一事实。本文试图从社会转型与国家治理的理论视角，来解释中国的这一经验性的范例，并从现有政治体制的特点来推论政治体制改革可能推进的领域和内容。作者认为，期望中国政治制度发生重大变化的种种预期是不可靠的，通过渐进持续的政治体制改革提升国家治理能力依然是中国面对社会经济转型重大挑战的重要策略。在维护国家治理体系基本稳定的基础上，适应性民主改革和责任型政府体制改革才是中国政治体制改革继续深化的主要内容。

关键词：社会转型  国家治理  适应性民主  责任型政府

进入21世纪后的中国，正经历着快速的社会-经济转型，国家治理能力面临重大挑战。适时而坚定地推动政治体制改革，是提升国家治理能力，克服转型危机的重要抉择。从大多数转型社会的国家治理经验来看，政治体制改革往往伴随着不确定性。以政体更迭（regime change）为指向的民主化转型更是充满着很高的政治风险，由重大经济危机和社会危机推动下的民主化转型尤其如此。在面对国家治理体系和治理能力现代化的重大现实问题上，思想界围绕基本政治制度类型的意识形态争论似乎并不能为我们提供更多的知识和可行性政策方案。政治体制改革从来就不是单独进行的，它必然受到社会经济结构的制约和社会经济结构变化的影响。行动者不但需要考虑这些结构和变化所产生的政治影响，还要深思熟虑改革方案和政策可能产生的政治结果的不确定性。中国下一步政治体制改革能改什么？本文拟通过讨论以下几个方面的问题进行探讨：首先是认知和理解的层面分析中国渐进政治体制改革的诉求和逻辑，其二讨论社会经济转型危机对国家治理的挑战是如何决定了政治体制改革的根本目的和内容，其三探讨现有体制下民主改革的适应性及其内容，其四探讨建立回应性政府体制应该推进的相关改革的内容。

一、 政治体制改革的认知和理解

中国的思想界一直就具有很强的意识形态化的传统特点，思想上的争论习惯于围绕政治路线的正确与否和重大是非问题进行交锋。改革开放以来，围绕中国政治体制改革的争论就一直没有了结。争论的主要焦点是中国有没有真正的政治体制改革？政治体制改革到底应该改什么？如何推动中国的政治体制改革？对这些问题的回答往往因各自立场的不同而不同，不同的价值观立场会有不同的主张。比如说，主张自由宪政的"自由派"知识分子以西方早期反专制的"启蒙主义"为思想基础，认为政治体制改革就是按照西方的政治制度蓝图实现民主转型。他们的政治主张所提出的一些基本观点和制度设计主要是参照西方一些发达国家的民主模式，如言论自由、普选和权力制衡等。此外，自由宪政派的主张，原则和理念的陈述较多，而在如何使民主运转起来的实践上却缺少精细的分析，尤其在民主制度本土化和操作可行性方面的研究较为缺乏。而坚持传统社会主义立场的"左派"（包括"新左派"）知识分子则坚决反对"自由派"知识分子的观点和立场，主张坚持社会主义制度的优越性和国家主义条件下的社会平等，在政治上则坚持传统的政治体制，甚至要求恢复和发扬过去左的政治路线时期的一些政治举措。

然而，从中国30多年的经历来看，政治体制改革的政策选择并不完全受上述浓厚意识形态色彩的思潮的影响。改革开放以来，几代领导人在主张解放思想的同时,都有意识地淡化这种意识形态的争论和交锋，如在上个世纪90年代初邓小平在党内提出的"不争论"， 胡锦涛提出"不动摇、不懈怠、不折腾"， 以及中共十八大政治报告提出的"不走老路，不走邪路"。 中国政治体制改革的政策选择更多地是现实政治的需要和利弊得失选择使然。其实，从20世纪80年代以来，中共领导人在周期性不断推动经济体制的市场化改革的同时，也有意识地进行着政治生活民主化和国家治理法治化的改革。当然，中国的几代领导人对政治体制改革的复杂性一直有着深刻的认知，对改革可能出现的不确定性具有高度的警觉。因此，中国政治体制改革在策略上采取的是一种渐进推进的模式，以求尽量减少不确定性可能产生的政治危机和社会风险。

改革开放以来，中国大致经历了三个阶段的政治体制改革。上世纪80年代的政治体制改革是探索性的，既有对毛泽东时代激进政治路线和人格化领导体制弊端的矫正，例如恢复党的集体领导和监督制度，调整社会控制的政策和管理手段，恢复和加强人民代表大会制度的立法功能；为适应经济体制改革进行了党政分开、政企分开和政府职能转变等方面的改革。1989年的政治危机后，中国进入审慎政治体制改革时期。民主改革主要是在乡村进行的村民自治和村民选举，其次是人民代表大会立法和监督职能的扩大。在政府管理体制方面推行了公务员制度改革、依法行政体制改革，以及五年一度的政府机构改革。党的十六大以来，政治体制改革进入到面向社会诉求，落实公民权利，建立责任型政府的实质性改革阶段。面临社会转型产生的诸多社会问题和利益冲突，中共明确认识到经济和社会平衡发展的重要性，在政治方针上提出了构建和谐社会的政治目标。这一目标要求国家政策更加体现社会公平和公正，公民有更加便利的政治参与渠道来表达意愿和受到更加完善的法律体系的保护；政府体系应该更具有对社会的责任性，在行政管理上更有效率，政府部门依法行政和政府官员的廉洁等。

党的十八大以来，政治制改革进入到一个新的局面。党的领导集体进一步强化了实行全面深化改革，推动国家治理体系和治理能力现代化的重要性，在深化政治体制改革方面，提出了"加快推进社会主义民主政治制度化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主"具体任务。 中国共产党作为唯一合法的执政党，在中国以政治稳定为基础的政治体制改革中扮演着无法替代的重要力量。如何保证党的先进性和自律性也是政治体制改革中的重要内容。

二、转型危机与政治体制改革

深化政治体制改革是党和国家面临转型危机的必然选择。中国持续快速的经济增长和经济社会结构性变化不可避免地产生了一系列严重的社会经济问题，如生态、资源和环境的问题，城乡和区域经济差别扩大，贫富差距扩大，城市化产生的大量流动人口和失地农民的问题，社会保障制度和再分配政策滞后产生的社会问题等。尤其是经济社会转型带来的思想观念变化和利益多元化时的社会矛盾和冲突日益严重。中国的经济社会转型进入到矛盾冲突频发的深水区。经济社会转型所产生的大量危机，直接影响到经济、社会乃至政治的安全和稳定，并对国家治理能力提出重大挑战。

对于中国转型危机和国家治理方面所出现的种种困难，国内外学者就"中国现行政治体制是否已经陷入治理危机"的问题形成了"崩溃论"和"调试论"两派不同的论点。主张"崩溃论"的学者认为，中国现行的政治体制缺乏民主与法治的合法性根基，难以应对市场化全球化和经济高速增长所带来的经济社会变化的挑战。虽然中国也进行了"局部改革"，但已经陷入了"转型陷阱"，很难避免类似于苏联"制度崩溃"的结局。 主张"调试论"的学者不同意这种"崩溃论"。他们认为，虽然中国在政权合法性方面面临巨大挑战，但中共及其国家体制结构仍然具有相当程度的自我调整的适应性，这是为什么中共能够保持经济持续增长和政治基本稳定的原因。 但这一派也有一些学者认为，如今社会经济矛盾突出，改革和危机在"赛跑"，如果不大力推动政治体制改革，政治崩溃的可能性就会加大。目前，在中国活跃的知识分子中，政治经济面临崩溃边缘的这一观点比较流行。"左派"和"右派"的激烈辩论都是基于这一忧虑和担心，只是在如何避免"崩溃"的重大政治选择上双方有着几乎完全对立的政治立场。但从历史的经验和现实的情况来看，双方对中国转型期社会冲突显性化及国家治理危机的严重状况过于夸大了。

首先，转型危机不等同于制度危机。目前中国面临的各种问题和危机，与其他西方发达国家的工业化和后工业化的历史经历有很多的相似之处。这些危机是同属于社会经济结构性变化的转型危机，与政治制度的形式并不存在直接的因果关系。如欧美发达国家从传统农业社会向工业化和后工业化社会的两次转型大约经历了两、三百年，期间资本主义的市场化也产生过大量的阶级矛盾和激烈的社会冲突。因此，转型社会的各种社会经济问题和冲突是社会经济关系发生结构性变化带来的，而非特定政治制度的产物。 西方发达国家不同特点的民主政治制度，是转型危机推动改革或发生革命的结果。在西方学术界，一些严肃的研究证明，制度决定论经不起经验研究和实证研究的检验，经济发展与政治制度类型并没有密切的相关性。

其二，二战以后许多国家的民主化转型，包括苏联东欧社会主义国家的民主化转型，鲜有值得效仿的成果案例。这些国家的民主化过程在相当一段时间里造成了政治动荡，经济和社会也出现了重大问题。究其主要原因，是激进的制度改革或政权变更，造成了国家治理能力的急剧下降或者崩溃。因此，转型社会如何在政治体制改革过程中保持国家治理体系的相对稳定十分重要。转型危机是否会产生政治危机和制度体制崩溃，要看政治体制是不是具有适应性和自我调整能力，是否能够通过不断的改革解决实际问题，提升国家治理能力。

其三，中共及其国家机器仍然对经济和社会矛盾冲突保持着相当的控制力，而在国家治理体制的自我调适方面，也继续表现出相当的自我调整和适应的能力。这种调试和适应能力体现在持续推动的政治经济体制改革和渐进稳妥的改革策略。同时，中国的现行宪法和政治安排仍然具有足够的制度空间，来推动适应于中国现行政治制度的民主政治发展，落实责任型政府的建设。 因此，中国进一步的政治体制改革，不可能出现政治路线上的重大改变。具体讲，下一步政治体制改革的目标和内容，是在基本政治制度不变的基础上，以提升国家治理能力为诉求的改革，将是继续推动政治体制的民主化进程，提高政府和各级官员的回应性，提高政治体制和政府体制应对转型危机的能力。而在改革的策略上将会继续采取体制适应性的改革路线。

三、适应性民主改革

改革开放以来，民主建设一直是政治体制改革的一个重要内容。从理论上讲，民主改革既要适应基本国情，又要能解决实际问题，成功的民主改革都是与本国国情和政治目标相适应的民主改革。中共对中国式民主的规范表述和民主改革的审慎推进，既有坚持党的领导执政地位的诉求，也有维护国家社会经济平稳发展的使命感，同时，对其他国家民主化转型的高额社会成本和政治失序经验教训的警惕，尤其是苏联民主化转型的教训。因此，中国共产党所进行的民主改革，是一种与现行政治制度及其基本政治理念相适应的民主改革。具体讲，适应性民主改革是在维护现行基本政治制度的基础上，吸收现行政治制度能够容纳的民主要素和形式，扩大社会有序政治参与的民主改革。改革的目的应该是改进现行政治体制，提升国家现代化的治理能力，实现善治和社会和谐的政治理念。党的十八届三中全会将"推进国家治理体系和治理能力现代化"列为"全面深化改革总目标"之后，党的四中全会对全面推进依法治国若干重大问题作出系统的部署，