孟立联：2014年中国改革的主要特点与进展

2014年，是中国全面深化改革的第一年。一年来，全面深化改革以构筑新常态为主题，不仅完成了方案规划、制度设计，而且在六大关键领域的改革都取得了实质性突破。回望2014年，中国改革全面建局与重点突破之任务基本完成。但需注意的是，改革的部门化现象或部门主导下的改革还比较突出。推进全面深化改革达到预期目标，务必按照中改组的要求纠正部门绑架改革的现象，

一、主要特点

（一）领导改革有力。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平亲任中央全面深化改革领导小组组长，中共中央政治局常委、国务院总理李克强任副组长，中央政治局常委刘云山、张高丽分任副组长。中央全面深化改革领导小组规格之高，份量之重，前所未有。参加中央改革领导小组的中央政治局常委4人，超过常委总数的一半；中央政治局委员14人，约占除地方任职中央政治局委员之外21人的2/3；中央书记处书记6人，占中央书记处书记的6/7。中国共产党议事决策实行民主集中制度，也就是少数服从多数的原则。领导小组既是一个议事机构，又是一个妥协与平衡的机构，还是一个落实与执行监督的机构。中央政治局及其常委会成员大部参加中央改革领导小组，保证了中央全面深化改革领导小组的权威性、执行力，从而可以有效地避免议而不决、决而不行、行而不效。从2014年1月22日中央深改组第一次会议到12月30日 的中央深改组第八次会议，习近平亲自主持，从制定议事规则、决策程序到主持讨论、亲自审定重大改革项目再到追踪改革举措落地，基本完成了全面深化改革的制度设计。

按照中央要求，省（自治区、直辖市）成立了由党委书记任组长的全面深化改革领导小组，绝大多数省（自治区、直辖市）党委常委进入了领导小组，决定了党委常委负责的办事机构，出台了地方全面深化改革的实施意见，推进了各具地方特色的重大改革创新。

根据中央全面深化改革领导小组第八次会议公报，2014年中央深改领导小组确定的80个重点改革任务基本完成，中央有关部门完成了108个改革任务，出台370条改革成果。

（二）推进改革有序。中央和地方全面深化改革从顶层设计――方案制度入手，对全面深化改革的各个方面进行系统的整体的研究，对涉及到的相关方面也要求协同推进，先后完成了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划（2014－2020年）》、《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》、《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》、《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》、《深化文化体制改革实施方案》、《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》、《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》等重大改革规划、方案，解决了多年议而未决的重大问题，出台了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》、《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》、《关于深化考试招生制度改革的实施意见》、在公车制度、公务员职务与职级并行等方面的改革取得了实质性突破。

同时，有序部署改革试点，积极探索可复制、可推广的具有普遍价值的试点经验，出台了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、在河北、浙江、河南、广东、陕西五省纪委和国务院国资委纪委，驻商务部、海关总署纪检组等开展“查办腐败案件体制机制改革试点单位”，全面深化改革呈现出千帆竞发、百舸争流的新格局。

（三）注意改革质量。法治是一个国家走向现代文明的标志，也是改革成功与否的界限。改革于法有据，在整个改革过程中，运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革，重大改革立法先行，结束了“先行先试”、“摸着石头过河”的改革时代。注意避免改革部门化、行业化、地区化倾向，同时，对中央全面深化改革领导小组明确的重要改革举措，按照分工方案，提出改革任务清单。新启动的改革举措或改革试点，加大组织、协调工作力度。建立重大改革项目或举措实行报告（备案）制度、社会稳定评估机制和科学评价机制，对改革效果进行全面评估，重大改革措施要进行风险评估，保证改革的风险可控。鼓励地方积极探索，尊重人民群众的首创精神，把自上而下的部署与自下而上的探索有机结合起来。高度重视改革方案的实施和改革措施的落地，“抓落实作为推进改革工作的重点，真抓实干，蹄疾步稳，务求实效”。以单独“二孩”政策为例。根据中央决定，全国人大及时通过了有关规定，中央办公厅、国务院办公厅做出部署，国家卫生计生委从技术层面提出要求，省（自治区、直辖市）人大通过有关法律修正案，省（自治区、直辖市）政府在充分评估后提出的实施方案在国家卫生计生委备案通过后实施。

二、主要进展

（一）经济体制改革

1、行政审批制度改革，充分发挥市场的决定性作用。中央层面取消或下放行政审批等事项700多项，“权力清单”的削减幅度达65%，特别是落实企业投资自主权关键所在的《政府核准的投资项目目录》，将中央层面政府核准事项量减少约76%。同时，包括粮食水利、机场、铁路、核电、生态环保、健康养老服务等在内的7个大领域向社会资本开放。推进股票发行注册制改革，鼓励市场化并购重组，完善退市制度。开放国内快递市场，对符合许可条件的外资快递企业，按核定业务范围和经营地域发放经营许可。外商投资项目改为有限核准和普遍备案相结合的管理方式，在准入管理上对外商投资探索试行国民待遇。企业登记全面实施注册资本登记认缴制。

2、财税体制改革。财税是全面深化改革的重要交汇点，重建国家治理现代化的基础和支柱。预算管理制度改革，根据新修订的《预算法》，加强人大对预算的监督和管理，调整了预算职能定位，新增了预算立法，使得预算、决算的编制、审查、批准、监督，及预算的执行和调整等都有法可依；确立了全口径预算，明确政府全部收入和支出纳入预算强化预算约束。税收制度改革从有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系出发，简化和统一增值税征收率（将6%和4%的增值税征收率统一调整为3%）；煤炭资源税由从量计征改为从价计征，税率幅度确定为2%-10%；营改增试点扩大到服务业全领域；对小微企业实行结构性减税。调整中央和地方政府间财政关系，提升一般转移支付比重，明确上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需建设投资的部分资金，可在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券方式筹措，建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制及责任追究制度等，并在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

3、价格体制改革。全面放开非公立医院医疗服务、低价药品、电信业务资费等26项商品或服务价格；棉花、大豆目标价格制度试点实行，农产品价格改革正式破冰，推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者。商业银行为银行客户提供的基础金融服务实行政府指导价、政府定价管理，包括部分转账汇款、现金汇款、取现和票据等服务项目，具体收费项目和标准按《商业银行服务政府指导价政府定价目录》执行。

4、新型城镇化与农村土地制度改革。按照每年培训农民工2000万人次、引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，未落户的也能享受城镇基本公共服务，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，实行积分制度确定大城市落户条件，优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立中央（省）对下转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，实行建设用地指标与吸纳省（市）外农业转移人口落户数量挂钩政策，改革完善农村宅基地制度，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法，建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作。

5、金融体制改革。推进银行业自身改革，规范商业银行建立和健全内部控制治理和组织架构，企业担保圈贷款、商业银行同业业务、非融资性担保公司业务等以及建立存款保险制度，健全金融机构风险处置机制。《关于做好家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》鼓励和引导银行业金融机构积极推动金融产品、利率、期限、额度、流程、风险控制等方面创新，开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款改革试点， 农业银行推出农村土地承包经营权抵押贷款产品。利率汇率市场化加速推进，人民币存款利率浮动区间上限由基准利率的1.1倍扩大至1.2倍，简化了存贷款基准利率的期限档次，扩大了利率市场化定价的空间。人民银行宣布，银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价浮动幅度由1%扩大至2%，银行柜台汇率报价区间由2%扩大至3%。人民币对美元汇率出现较大幅度的贬值。分别与瑞士、俄罗斯、加拿大等多个国家的央行达成双边本币互换协议，有关国家累计已接近30个，粗略估计协议名义总额约2.55万亿元。与英国、德国、卢森堡、法国分别签署人民币清算协议，银行间外汇市场开展人民币对英镑、欧元直接交易， 韩国离岸人民币市场实现RQFII试点、人民币投资产品发行、韩元对人民币直接交易。2014年10月14日，英国政府发行首只30亿元人民币主权债券，这首只由西方国家发行的人民币主权债券，人民币或成为英国第五大外汇储备货币，国际货币基金组织认可人民币储备货币的地位、人民币成为全球化货币愈发可期。伴随着人民币汇率机制更加市场化和中国资本账户的改革，人民币汇率将更多地呈现时升时贬的交替双向波动。

6、国有企业改革。国务院成立国企改革领导小组，基本完成了国企改革方案的顶层设计。在国家开发投资公司、中国建材等六家中央企业开展包括改组国有资本投资公司试点，混合所有制经济试点，开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点，向央企派驻纪检组试点。超过25个省（自治区、直辖市）出台《深化国资国企改革意见》，辽宁在本钢集团开展减轻企业历史负担的试点，江苏、北京提出国有资本在50%以下的企业将不再参照传统国企进行管理，河北要求省属国有企业2020年前全部实现混合所有制，浙江要求2017年75%的企业完成混合所有制。国企员工持股继续探索，超过30家企业推出员工持股计划，如上港集团超过72%的员工参与认购，认购份额占员工持股计划总份额的99%。

7、构建开放型经济体制。放宽外商投资市场准入，推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域的外资准入限制推进，赋予各类投资主体公平参与市场竞争的机会。修订《境外投资管理办法》，确立境外投资“备案为主、核准为辅”的管理模式，2014年中国实现全行业对外投资1160亿美元,加上第三地融资再投资中国对外投资规模为1400亿美元，高于中国利用外资200亿美元，中国实际对外投资超过利用外资规模成为资本净输出国。实施自由贸易区战略，