施雪华：习式改革战略的六大突破

自2012年11月中共十八大召开，习近平当选中共中央总书记，成为新一届中央领导集体的带头人以来，已经有两年多时间，国内外对新一届中央领导的新思路、新做法有众多积极、正面、热烈的评价，习式改革战略的突破主要体现在六个方面。

第一大突破：突破了过去从易到难、由点到面的“局部性改革模式”，开始了全方位、配套性的“整体性改革模式”

改革开放初期，改革事务千头万绪，开放问题错综复杂，之前也没有多少现存经验，因此，不敢也无法进行全方位的、整体性的改革开放，因为，风险实在太大，只能从一些利益涉及面不大、大家容易接受的浅层次的改革上做起，从某些地域、某个领域、某些行业、某些单位、某些事项上先进行试点、突破，再行推广。最初中国的改革是从农村改革开始的，在农村改革积累经验后再进行城市改革，城市改革有一定经验后再开放，而开放先从南方的一些小城市开始，然后，到沿海、沿江、沿边的大中城市，最后到北京、上海等超大城市。农村改革也是从局部如经营方式改革开始的，最初并没有触碰农村的组织结构，后来逐步实行村民自治。城市改革也是从局部开始的，先是搞企业生产经营承包制，然后，是所有制改造，搞混合所有制等。这样的改革有其优点：比较稳妥，要有问题也是局部性的，纠错比较容易，但这样的改革也有其缺点：新旧规则同时并存，实行双轨制使制度的漏洞比较大，寻租空间比较大，容易滋生腐败，也容易导致人群和地域间的贫富差距拉大。据统计，2013年我国GDP同比增长7.7%，全国居民收入基尼系数0.473；2014年我国GDP同比增长7.4%，基尼系数为0.469，连续6年下降。有专家称，当前中国收入分配差距有所缩小，但收入分配改革仍需提速。目前，中国贫富差距过大确实是影响改革开放进一步发展的主要障碍。2012年以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体上台后，果断地开始了“整体性改革模式”。与“局部性改革模式”相比，“整体性改革模式”突出全方位改革和配套性改革两个方面。全方位改革意味着，既要发展，但也要反腐，既要进行地方改革，也要进行中央改革；既要进行经济、社会、文化改革，也要进行政治、行政、司法改革；既要进行社会体制改革，也要进行政治体制改革；既要进行国内事务的改革，也要积极参与国际和全球事务。配套性改革意味着，从改革开放的整体需要和总体目标出发设计改革开放的法律、制度、政策和措施，注重法律、制度、政策和措施之间的有机性、关联性、配套性，不再让某项法律、制度、政策和措施单兵突进，而是讲究相互配合、相互协调、相互补缺，避免互相矛盾、互相冲突、互相损耗。例如，之所以在最近两年提出“自由贸易区政策和制度”并迅速推进，不再是推进某个地方发展的局部需要，也不再只是涉及解决改革或开放某个方面问题的需要，而是从整体上快速提升中国改革开放水平，快速提升中国综合国力的总体需要，即是因为考虑到中国全面深化改革需要，内部让市场在资源配置中起决定性作用，外部重建世界新秩序需要快速发挥中国日益增长的综合国力（资本、人才、技术、信息等）优势，在世界力量中发挥应有的作用。相信有“自由贸易区政策和制度”与“一路一带”等其它措施相配套，中国不会再丧失当前发展良机。

第二大突破：突破了过去经验性、实验性、零散性的“感性改革模式”，开始了顶层性、设计性、普惠性的“理性改革模式”

在缺乏现存经验和模式的情况下，过去30多年的改革开放基本上走的是从下到上、事中和事后“摸着石头过河”的路子，基层和地方先试验、先摸索，省市自治区和中央总结经验，汲取教训，改正错误和失误，加以完善，然后推广。这种改革模式比较容易发挥百姓、基层和地方的首创精神，有不妥的地方随时可以纠正，影响小、易掉头，比较稳妥。可是，随着改革开放的拓展和深化，这种改革模式的不足之处也逐渐暴露，改革比较零散、缓慢；时间成本和实验成本比较高；容易使人只看到改革的一鳞半爪，而无法领会改革的全局和整体；感性色彩浓厚，理性思考不足，法治特点不明显；改革红利的得益者、受益面和普惠性不够，容易产生比较性心理失衡和社会对立对抗；改革的预见性、准备性不足，走一步算一步，改革缺乏总体性、长远性、可持续性。改革开放初期这么做是必要的，是没有办法的办法。2012年以习近平为总书记的新一届中央领导集体上台后，看到了这种改革的不足，此后的改革十分注意总体性、长远性、可持续性。十八届三中全会通过的《决定》中涵盖300多项改革举措，十八届四中全会通过的《决定》虽然专门讲法治，但仍然涵盖了180多项改革举措。中央把改革涉及的各个方面、各个领域、各个问题都进行了长时间的理性思考、顶层设计和原则规定，部门、地方、基层和单位只要按这些顶层设计和原则规定加以具体贯彻和灵活落实就可以了，这就大大减少了改革的时间成本和实验成本；这样的改革红利几乎所有地区、所有人群均可受益，受益面广、普惠性强；这就使改革从浅层次的、盲目的、感性的、零散性的改革走向了深层次的、前瞻性的、法治性的、普惠性的理性改革。这样的改革对于克服日益严重的社会贫富分化和社会对立对抗问题，顺利推进改革开放进程有着关键性作用。

第三大突破：突破了过去主要着眼于新增社会资源分配改革的“增量改革模式”，开始了对原有和新增社会资源分配同步改革的“增量与存量改革相结合的改革模式”

从新中国成立到改革开放前的30年，新中国打破了旧中国家族性、阶级性特权问题，可是，由于实行统制经济和计划经济的经济形式、民主集中制的政治形式、高度意识形态化的文化形式，决定了新中国成立初期，没有办法从根本上打破“新特权”。所以，改革开放后的30多年时间里，改革的重点在于对新增加的社会资源或曰国民财富的新分配规则，即“增量改革”，对于改革开放前已经有的大多数特权或曰分配格局触动的并不多，即没有进行大规模的存量社会资源或国民财富的“存量改革”。如，干部队伍，特别是高级干部在食品供应、医疗保健、住房分配、出行安保、旅差报销、度假安排、公车乃至专车使用、工作餐补贴、家属子女上学和就业安排等方面一直拥有不少特权。这样，老百姓就有很多怨言，加剧了社会矛盾和官民对立，不利于中共执政地位的巩固和社会主义现代化建设的推进。2012年十八大之后，以习近平为总书记的新一届中央领导集体开始对大多数特权进行清理和改革，特别是对住房分配、出行安保、旅差报销、度假安排、公车乃至专车使用等进行了大规模改革，如，清退地方和军队多占、超标住房，重新制定干部度假的规章制度，每年中央领导去北戴河等地开会度假的时间缩短并规定家属子女、家里佣人一律不再随行，国有企事业单位一些内部特权如分房和补贴等大大减少。至于对普通干部的“八项规定”更是众所周知、影响深远。当前中央对国家财产、集体财产的清理、评估、管理、监督正加速进行等，这都是对存量和增量国民财富的同步改革。虽然动了有些特权阶层和集团的已有“蛋糕”，遭到了他们的竭力抵制和反抗，但一方面，中央铁腕推进反腐败的决心更强，对存量国民财富重新分配的力度会不断加大，另一方面，更加注重对新增国民财富的公开、公正、公平分配，如，对国有企业上缴国家财政比例的大幅提升，对畸形文化市场的大力整顿，普惠性的基本公共服务的大力推广。这样的改革当然受到国内外有识之士和普通老百姓的强烈拥护。

第四大突破：突破了过去点滴摸索、验证纠错、逐步推进的“渐进改革模式”，开始了短期验证、全面总结、快速推进的“渐进改革与快速改革相结合的改革模式”

中国30多年的改革基本上实行“渐进改革模式”，即一项改革措施或开放政策从试验到推广要经过很长时间的摸索、验证、纠错、完善过程，因此，改革和开放在时间、地域、领域、行业等方面都有一个逐步推进的过程，任何一项改革或开放政策先在某个单位或地方试点几年甚至10多年，然后，总结经验，加以完善，最后逐步推广。1978年、1979年农村改革（家庭联产责任制等）先在安徽、四川等地实验，1982年1月，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》肯定农村实行的各种责任制都是社会主义集体经济的生产责任制；1991年11月中共十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》。《决定》提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。可见，光家庭联产责任制这一项改革从1978年提出到推广就有5年，全面完善要到1991年，花了12年。从1979年试办四个经济特区，到1988年设立海南经济特区，花了10年。中国的经济技术开发区从1984年设立10个，到1991年14个，到1995年533个，花了11年。从1979年沿海地区开放，到90年代前期沿江、沿河、沿边开放，到2001年全方位开放，花了22年。2012年以习近平为总书记的新一届中央领导集体上台后，一些重要的改革不再渐进，在短时间试验后如果觉得可行，马上全面总结，并快速推进或推广。又如，自由贸易区2013年上海刚被批准设立，2014年又有广东、天津、重庆、厦门4个自贸区被批准，2015年有更多更大的自贸区被批准。2012年以来中国的各项改革开放政策和措施虽然还有试点、推广的步骤，但间隔的时间已经很短，不再渐进，正像习近平总书记说的，看准了就要赶快做。原因是，一方面，三十多年的改革开放，我们已经积累了很多经验和教训，现在不需要再一点点摸索了；另一方面，现在中国的综合国力已大大提升，加快改革开放步伐的风险不大，即使有一定的风险，我们的抗险能力比过去已经强多了。所以，适时地加快改革开放的步伐是顺应世界潮流、顺应民心的好举措。

第五大突破：突破了过去社会改革先于并快于国家和政府改革的“被动式、跟进性改革模式”，开始了国家和政府改革与社会改革同步推进的“主动式、共时性改革模式”

20世纪70年代后期，由于“文化大革命”中国的国民经济已经处于崩溃的边缘，可是，由于长期的“左倾”思潮，大多数中国人依然相信“闭关锁国”的政策是正确的，所以，改革开放初期要挽救党、挽救中国、挽救人民，只有“让一部分人先富起来”，给大多数人以积极示范和致富榜样，先富裕百姓、稳定社会才有可能让大多数人拥护“改革开放”。于是，党和政府首先放松国家和政府对社会企事业单位、家庭、个人等自主生产、自由流动、自主择业和创业、自由言论等“社会自由”的管控，政府部分退出了经济、文化、社会事务等纯粹“私人事务领域”，让社会和公民“活”起来。但毕竟是改革开放初期，长期的计划经济和政治控制已经成为部分党政机关及其工作人员的习惯性思维和行为取向，国家和政府对社会事务还有较多的管控，国家和政府职能没有实质性转变，国家和政府改革落后于社会改革，也实属无奈。所以，那个时候实行“先富”改革政策，只是部分开放“私人领域”并没有错，可是，30多年过去了，这一改革政策、实践做法也带来了政府职能过宽、过大，党政干预太多、太深，“贫富差距”过大，腐败日益蔓延，社会自组织难以快速成长、壮大，社会自治能力低下，国家和社会运行效率和效能“双低”的严重后果。2012年以习近平为总书记的新一届中央领导集体上台后采取了多种措施，一方面，以前所未有的力度调整国民收入分配政策和制度，促进城乡一体化，努力增加社会保障，提升最低工资水平，提高教育文化、医疗卫生、体育设施、交通能源、市政设施、生产和生活信息提供等基本公共服务水平，更加注重共同富裕和公平正义，让更多的老百姓分享中国社会改革开放的成果。同时，大力培育和扶持营利性、私人性领域的社会组织和半公半私领域的社会组织，提升社会的自治空间和能力，另一方面，以壮士断腕、自我革命的气魄，大力转变政府职能，大幅放权、让利，如，国务院近两年就取消和下放了行政审批权416项，