何增科：渐进政治改革与民主的政治转型

内容提要：中国的政治改革和经济改革一样，走的也是一条渐进改革的道路。中国正处于通过政治改革从全能主义向权威主义和最终向民主主义政治体制转变的政治转型期。改革政治学研究显得尤为迫切。改革政治学应当重点研究中国政治体制改革的基本思路、优选之路、动力机制、历史进程、发展前景等重大问题。本文在这些方面进行了初步的探索。

关键词：改革政治学、混合民主政体、渐进政治改革、双轨政治体制

政治发展的实现方式主要有政治革命和政治改革两种方式。改革开放以来，中国民主政治发展走的是一条渐进政治改革的道路并取得了明显的成效。经过20多年的渐进政治改革，中国的政治体制已经从高度集权和全面控制的集权主义和全能主义政治体制[①]，走向后全能主义政治体制。这种后全能主义政治体制是一种混合型政治体制或二元政治体制，它兼具集权体制和威权体制的特征并含有民主体制的某些因素，其中尤以官僚权威主义体制特征为主，因此又被称为新权威主义政治体制。[②]中国正处于通过政治改革从全能主义向权威主义和最终向民主主义政治体制转变的政治转型期。转型政治学或改革政治学研究显得尤为迫切。改革政治学应当重点研究中国政治体制改革的目标模式、路径选择、动力机制、历史进程、发展前景等。

1．中国政治体制改革目标模式的基本思路：混合民主政体

关于中国政治体制改革的具体目标模式， 一些学者进行了深入的思考，提出了不少富有启发性的改革思路。

一是咨询型法治政体说。潘维先生认为，“政治改革的导向有两种选择，一是民主化，二是法治化。二者总有先有后，世界上从未有哪个国家能够二者同时兼得。民主与法治是可以兼容的，但民主化和法治化两个过程却从未共生，因为二者的操作方向不同，无法兼容。…以法治为导向、以吏治为核心进行政治体制改革，比较适合中国特点。”[③]他高度推崇同为华人社会的香港和新加坡的政治体制模式并将其概括为“缺民主的法治政体”，并认为未来中国政体改革的方向是建立咨询型法治政体，后者是一个由五大支柱构成的制度安排。这五大支柱是：中立的文官系统，自主的司法系统，独立的反贪机构，以全国和省人民代表大会为核心的广泛的社会咨询系统，受法律充分保护的言论、出版、集会和结社自由。他将这种咨询型法治政体的特点概括为五个方面：（1）强调“法律”作主（rule of law）,拒绝“人民”做主(rule of the people)；（2）强调法的正义性，因而特别重视“法律面前人人平等”；（3）强调严格执法的重要性，刻意增加立法的难度；（4）强调限制政府的职能和规模，造就有限政府，保障社会经济生活的自由，从而鼓励民族的创造力；（5）强调追求符合中华传统的秩序和自由。[④]

二是合作主义国家模式说。康晓光先生提出了建设合作主义国家模式的设想。他指出合作主义国家的基本公式就是：权威主义政治+自由市场经济+法团主义+福利国家。作为一种现代阶级分权体制，合作主义国家奉行“自治”、“合作”、“制衡”与“共享”等“四项基本原则”。合作主义国家的首要原则是权力、资本、知识与劳动都实行自治。所谓“权力自治”就是实行权威主义政治，统治集团凌驾于一切阶级之上，主观上只对自己利益负责，客观上对全民和国家负责。官僚队伍的成员主要来自知识阶级，通过考试制度连接知识阶级和统治阶级。所谓“资本自治”就是市场经济加法治，即通过市场机制和以保护私有财产权为核心的法治建立资本自治。所谓“知识自治” 就是言论、出版和学术自由。所谓“劳动自治”就是在自由结社的基础上，组建具有垄断性代表权的功能性社团，劳动者通过这些组织参政。“自治”是为了有效的合作。合作的政治模式是多方协商或谈判体制，社会成员按照社会分工组成功能性团体与政府共同制定公共政策，政府以中立的态度主持阶级谈判，通过谈判解决社会冲突。实行权威主义政治可以在一定程度上限制金钱对权力的控制，制衡资本专断的权力。共享的核心内容是公平地分享财富和机会，通过建立福利国家节制资本的经济权利，通过权威主义和法团主义节制资本的政治权利，保护弱势群体的基本权利。合作主义国家理论希望促成自由与平等的妥协与均衡。[⑤]

三是民主的国家制度建设说。王绍光、胡鞍钢等人认为，中国的政治转型应当着眼于强化和改善公共权威并使之民主化而不是盲目地取消和限制公共权威，换句话说，应当将现有国家机器民主化、制度化、程序化，大力加强国家制度的薄弱环节，建立一个有很强的良治能力的政府。国家基本制度建设应当围绕八大国家能力进行，后者包括：维护国家安全与公共秩序的能力（强制能力）；动员与调度社会资源能力（汲取能力）；培育与巩固国家认同的能力（濡化能力）；维护经济与社会生活秩序的能力（监管能力）；确保国家机构内部的控制、监督与协调的能力（统领能力）；维护社会分配正义的能力（再分配能力）；将民众参与需求纳入制度化管道的能力（吸纳能力）；协调不同利益，形成公共政策的能力（整合能力）。国家基本制度建设的突破口应该是在加强党的建设的同时，调整党和国家的关系，建立现代公共财政制度，以及扩大公民参与政治的渠道。简言之，中国需要第二代改革战略，即积极推进国家制度建设。[⑥]

四是增量民主说。俞可平教授提出增量民主的政治体制改革思路。这一思路包括以下几个要点：一是强调民主的程序和实现程序民主；二是高度重视民间组织和公民自身在建设社会主义民主政治中的重要作用；三是推崇法治，依法治国，依法治党；四是充分发挥党组织和政府在民主建设中的领导作用；五是建立和完善现代的动态的政治稳定机制。[⑦]

五是民主的法治型体制说。王贵秀教授认为，原有政治体制的根本弊端是“权力过分集中”，具体表现为“党委过分集权”、“中央过分集权”、和“领导者个人高度集权”。政治体制改革就是要改变这种体制，建立起“民主的法治型体制”。[⑧]

这五种改革思路强调的侧重点各不相同，咨询型法治政体说强调的是法治化的优先性，合作主义国家模式说强调的是权威主义国家和功能性社团之间的合作协商，民主的国家制度建设说强调的是国家能力建设的基础性作用，增量民主说强调的是公民社会和国家在民主法治建设中各自发挥着不可替代的作用，民主的法治型体制强调的是实行党内民主以解决领导者个人高度集权的问题。但这五种改革思路却包含着一些共同的要素。首先，他们都高度重视法治，将建设法治国家确定为政治体制改革的首要目标。其次，他们都认为自己的政治体制改革方案容易为各方所接受，可以实现新旧政治体制的平稳过渡和衔接，不会引起大的社会震荡，具有很强的可行性和可操作性。最后，他们都对选举民主特别是全国普选持非常谨慎的态度，有的学者如潘维和康晓光更是对选举民主持坚决反对的态度。咨询型法治政体说将民主化和法治化看作是两个无法兼容甚至相互排斥的过程，这不仅与中国基层民主建设和法治国家建设并举且相互促进的现实相悖，而且因其刻意拒斥民主而难以得到社会各界的认同。此外，在排斥一般民主的同时，咨询型法治政体已经将自由民主和协商民主的某些基本要素如自主的司法系统、广泛的社会咨询系统，受法律充分保护的言论、出版、集会和结社自由等列为自己的主要制度支柱，因此其理论体系存在着内在的矛盾。合作主义国家模式说将权威主义国家看作是一种恒常的政体形式，而国际和国内学术界更加倾向于将权威主义政治看作是一种阶段性的和过渡性的政体形式，它终归要走向民主政体。民主的国家制度建设说强调国家能力建设优先，具有国家中心论的倾向，对公民社会的能力建设及公民社会与国家协商合作等民主治理理念重视不够。增量民主说对协商民主也存在重视不够的问题。民主的法治型体制强调党内民主而对人民民主特别是基层民主建设重视不够。

笔者认为上述五种政治体制改革基本思路都有其可取之处。在借鉴上述五种改革思路基础上，笔者提出中国政治体制改革的基本思路是在自由社会主义政治理念指导下建立混合民主政体。自由社会主义倡导自由优先兼顾社会公正的政治理念，是一种能够与社会主义市场经济体制相兼容的政治价值体系。混合民主政体是一种力求体现自由社会主义政治理念的政治制度设计。它是选举民主、自由民主和协商民主有机结合的一种政体形式。所谓选举民主是指各级政治领导人通过普遍的、自由的和竞争性的选举产生，选举民主是程序民主的主要内容，选举民主是建立政治问责制的制度保障。自由民主由宪政民主、法治国家、有限政府、司法独立、权力制衡和新闻自由等制度要件构成，其核心是推进法治化进程。自由民主制度是公民政治自由和权利以及公民社会成长发育的制度保障。协商民主是民主政治的重要形式，它通过精英吸纳、决策咨询、公开听证、协商对话、媒体讨论、公众审议等多种形式将功能性社团与国家之间的协商决策制度化，目的在于保证社会价值权威性分配过程中倾听社会弱势群体声音，保证社会公正。自下而上地推进选举民主与自上而下地推进法治化进程相结合，同时努力实现协商民主从大中城市的中间突破并向上向下延伸，是建立混合民主政体的基本路径。混合民主政体说吸收了民主治理的理念，指出政治体制改革的方向是深化民主，促进法治，保障人权，提高政府效能，推动廉政建设。它既关注国家能力建设，又关注公民社会能力建设；既注重民主化建设，又注重法治化建设；既重视政治自由，又重视社会公正；既重视党内民主，又重视人民民主；既强调政治体制改革，又强调新旧体制的平稳过渡和衔接。因此，混合民主政体是一种比较合意和可行的政治选择。

2．中国政治体制改革的优选之路：渐进政治改革

中国的经济改革走的是一条渐进改革的道路，中国的政治改革走的也是一条渐进改革的道路。近些年来，国际国内过渡经济学理论对中国经济改革的路径特征进行了比较深入的理论研究，取得了一批有份量的学术研究成果。政治学界近年来也有学者从改革政治学角度对中国政治改革的路径特征进行了自己的思考，提出了不少富有启发性的观点。

过渡经济学对中国经济改革的路径特征及其利弊得失的分析往往都是从中俄经济转轨的比较研究开始的。主流的观点是中国走的是一条渐进改革的道路，俄罗斯则实行“休克疗法” 的激进式改革。渐进式改革是通过试点循序渐进地、分阶段地、由局部到整体逐步展开的过程。通过对中俄两国改革绩效的比较研究，学术界公认的看法是渐进式改革优越于激进式改革，一些学者对该观点进行了理论上的论证。改革的初始条件、目标与性质的不同决定了中俄选择不同的改革方式。有利的初始条件、改革的社会主义性质和目标决定了中国只能选择渐进的改革方式。[⑨]支持渐进改革的一种理论来源于认识论的经验主义和演进主义。美国经济学家缪瑞尔（Murell）认为对渐进改革理论的哲学支持可以来自两个理论流派，即“演进经济学”和“保守的政治哲学”，它们都反对制度变迁上“建构的理性主义”传统而提倡“演进的理性主义”。演进主义经济学把社会视为一个信息处理机制，社会的变迁是一个信息和知识存量累积性发展的过程，演进主义者将之比喻为“攀着石头爬山” （与邓小平“摸着石头过河” 有着惊人的相似之处）。制度的变迁犹如登山，每个组织的信息和知识存量都是有限的，只能小心翼翼、分步推进。演进主义者认为改革的过程是一个“边学边干” 的过程。演进主义重视局部的实验和试验和由此积累的经验和智能存量，反对那些规模大、速度快、可逆性小的方案设计。渐进式改革既要适当保留现有的制度，又要鼓励新体制的发育与扩张，由此会导致“双轨体制”的形成。[⑩]另一种支持渐进改革的理论来自于对改革成本和收益的理论分析。不少学者指出激进改革迅速但却昂贵，渐进改革缓慢但成本较低。我国学者樊纲将改革的成本区分为“实施成本”和“摩擦成本”，认为前者是改革激进程度的减函数，后者是改革激进程度的增函数，渐进式改革的实施成本高于激进改革，但它的摩擦成本却低于激进改革，是一条阻力较小的改革路径。[11]林毅夫等人则强调中国的渐进式改革具有“帕累托改进”的性质，即着眼于扩大可供分配的资源总量使人们普遍受益，而不去触及既有的利益格局。[12]中国和前苏联东欧改革模式还有一个区别是，渐进式改革强调“自下而上”的改革路径，先从微观改革、局部试验、体制外增量改革开始，逐步过渡到的宏观改革、全面推广和体制内存量改革，