王振耀：中国的村民自治与中国的民主化发展

1999年2月26日，中央电视台首次向全世界播放了我国一个农村直接选举的报道，关注民主进程的人都感到，中国村民自治的发展已经初步显示出了成果。那么，村民自治到底是怎么回事，它的发展过程是怎样的，它将给中国的民主化带来什么样的影响呢？前不久，北京天则经济研究所邀请了王振耀、方炎等几十位学者讨论了村民自治的发展和中国民主化的前景。

十多年前，许多人认为农村改革不应和政治民主结合起来，相反，应该学习“四小龙”，加强对农村的控制。但是家庭联产承包责任制引起的经济利益关系的变革是农村社会资源控制的一次大革命，它导致社会利益和政治利益的变化，使得推行农村政治改革－村民自治成为必然。在集体经济下，分配资源的权力操在村、乡干部手里。实行联产承包责任制之后，分配权的主体变成农民了。过去是农民找干部要钱，要粮，现在干部收税费时挨家挨户向农民要粮钱，因此，农民开始关心村干部以集体名义收上去的钱都干什么用了，农村改革对于政治体制方面的关键影响是改变了农村的利益关系，这是一个很大的积累。

此外，农村人口流动带来了农村社会结构的变化，农村分化成几个不同的阶层，利益主体之间出现各种矛盾，如谁的税负该多少，公共利益如何分配等，都是大家争论的问题，这促使农民关心村里的事。但是如果仅仅依靠经济体制改革，解决不了农村基层的社会不公问题，建立不了健康的机制来调节矛盾。1984年以后，农村干部与群众之间的矛盾日益尖锐，社会治安状况恶化，经济改革迫切需要政治体制改革的配合。阶级成分制度的取消，农民之间实现了社会的平等和政治的平等，农村具备了民主和法制的社会基础。《村委会组织法》正是在这种情况下，在1987年10月由人大常委会通过，其第九条中规定：“村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，任期三年。”但是，在中国执行这样一个简单的任务却并非易事。

村民自治的发展历程可分为三个阶段。第一个阶段从1988年到1992年，叫做“普及胜于规范”的启动阶段，中国缺乏实行农村民主的历史资源和理论依据。民主的程序，民主的组织干部资源也都很缺乏，因此要说服大家实行民主，贯彻村民自治，普及比规范更重要。最重要的是普及任期，不管选举起初是否规范，是否有舞弊行为，只要选举按三年一次一届一届选下去了，譬如说，经过三次，大部分农民就会真正相信村委会干部的任期确实不是终身的，这样他们就会积极地参预选举，行使自己的民主权利。从1992年到1995年是第二个阶段，这个阶段的特点是“边普及边提高”。民主与文化程度没有正比关系，民主的关键在于利益关系。在利益关系的驱动下，农民创造出了无数丰富生动的掌握权力、参预行使权力的制度和办法。在这个阶段，关键是要解决和贯彻民主的程序问题。某些地方县干部通过提名、投票的程序，操纵村干部的选举，以谋取私利，这引起了农民的强烈不满。因此，有些地方农民上告地当选举程序不公，矛盾焦点集中在程序是否完善上。推行民主必须解决具体的程序，没有程序的保证就不会有公正的选举。秘密划票间就是这一阶段中为保证公正自由的选举而创造出来的一项程序。到1995、1996年程序性的、比较规范的选举在全国基本上推开了，所以1996年之后，村委会选举进入了第三阶段。这一阶段里出现了著名的“海选”，即农民为了防止少数人控制提名权，采取直接选举来确定候选人“大海捞针”的办法。在普及民主的过程中，每个村农民中都涌现出一批精英人物，他们在民主程序的运作中表现出惊人的智慧，通过实践逐渐摸索出一套规范的民主选举制度。民主对人民来说是利益关系，对工作指导来说关键是程序。民主如果脱离了利益关系，脱离了程序，一定行不通。

现在，全国大部分省份已经进行过三、四轮的选举。1998年4月，“海选”原则和秘密划票间都被写入了《村委会组织法》，民主程序有了法律的保障。这样一种规范的选举必然为全社会奠定下一种民主的心理基础。事实表明，人民熟悉不熟悉选举程序，会不会用民主的手段来行使自己的权利，是决定一个国家能否稳定地实现转变的社会基础。某些国家的民主改革是自上而下的，没有让人民熟悉民主的程序，接受民主的教育，结果国家动荡时，人民只知道拿起枪杆子，造成内战。

实践表明，村民自治为中国的民主化奠定了一个坚实的农村社会基础。农民选举不提政治口号，也不讨论姓社姓资的问题，上来就问：“你那路怎么修，医院怎么建，学校怎么办？”农村的民主已经和发展问题结合起来了。我们各级政府发现，没有民主就没有发展，没有民主就没有稳定，没有民主也不好收税，民主变成了党和国家维持社会稳定，管理社会的手段。实践表明，一旦给了农民权力，他们对国家表现出的负责精神比任何官员都要高得多，他们的判断也比任何精英分子要高明得多。民主选举之后，还没有一个村出现过跟国家利益对抗的事。在村委会实行了选举之后，党支部权力的合法性就受到了挑战。党和村民自治的关系也在变化。党要在新时期改变组织领导方式，学会用平等的方式产生出合法的权利。村民自治就是这样的一个方式。这个事情办得早一点，好一点，党的威信会提高。

中国的民主化进程应该是一个循规蹈矩的渐进过程，应该是一个从基层做起，基层快于上层的过程。基层走在前面，起了培训班的作用，一是对人民进行培训，二是对官员和整个社会进行培训。这样一个自下而上的民主教育过程，对于国家稳定地实现转变有好处。

再者，从村民自治来看，民主必须同广大人民的利益和程序结合起来，从改造身边的一些琐碎小事，从改造社会上的事情做起，这样，民主才会有坚实的生命力。如果民主仅仅是建立在理想上，同广大人民的切身利益、生活问题不相关、不联系起来，这个民主不会牢固。

最后，中国要实行民主就必须改造中国的政治文化。中国的政治文化是把民主变成精英手中的特权，而不是让更多的人民参与进来形成民主的制度、架构。儒教的主体思想认为：“民”总是被治的，把他们像牧羊一样地管理。所以，批评腐败常常成为激进政治体制改革者的第一要旨，而对具体的民主程序他们却不屑一顾。这种政治文化必须改造，因为只有重视实践和程序，重视人民的参与，中国的民主化才能获得长足的发展。