皖河：利益集团、改革路径与政治合法性危机

一、关于利益集团的理论回顾

政治学首先开始研究制度变迁与政府决策过程中利益集团的作用。十八世纪美国的一些政治学家就注意到美国社会中出现了利益集团，并开始研究这些利益集团在政治和社会中的作用。詹姆斯.麦迪逊被公认为研究利益集团问题的"第一个重要的美国理论家"。他为利益集团下了这样的定义："为某种共同的利益的冲动所驱使而联合起来的一些公民，不管他们占全部公民的多数或少数，而他们的利益是损害公民的权利或社会的永久的和总的利益的。"[1]

从麦迪逊的定义可以看出，如果说存在着一个所谓的社会的公共利益，那么，利益集团的局部利益是与公共利益相悖的，因而，利益集团的存在对于社会公共利益、以及其他社会群体的权利都是有害的。关于利益集团的害处，另一位政治学家西奥多.洛伊提出了四个方面的主要批评：其一，它扰乱和破坏了人们对民主的组织机构及其制度的期望，并表露出它基本上对民主的不尊重；其二，它使政府变得无能，不能计划；其三，它以关心管辖权限（由哪些采取行动的人作出决定）来代替关心正义（作"正当的事"），使政府道德败坏；其四，它用非正式的讨价还价来反对正式的程序，削弱了民主的组织机构及其制度。[2] 尽管利益集团的存在从本质上看是坏的，但是，由于利益集团的出现来自经济人的本性，来自部分人对其共同利益的维护，所以利益集团不可能自动消失，也不应该使用强制的方法将其消灭。于是，麦迪逊提出了利益集团之间"遏制与平衡"的概念。他认为，必需依靠一个利益集团的"野心"与另一些利益集团的"自私倾向"相互对立的办法来使"利益集团的祸害"受到遏制。[3]

在麦迪逊提出的利益集团之间遏制与平衡概念的基础上，另一些政治学家认为，多元利益集团的存在本身就是民主的一种形式，是美国民主的一种固有的特征，所以并不是什么坏事。他们列举的理由中有这样关键性的两条：第一，美国社会中绝大多数人口都归属有组织的利益集团，虽然他们个人并不一定直接参与利益集团的决策，但他们可以影响利益集团的决策；第二，公共决策可能并不一定总是代表多数人意愿的，但它可能是各利益集团的影响大体均衡的表现，因而会相当近似于整个社会的意愿。[4]

通过以上的简单回顾，可以得出两个结论：第一，不存在理想的一致的公共利益，利益集团在现实社会政治生活中是客观存在的；第二，只有当利益集团很活跃，而且各利益集团之间形成了相互制衡的局面时，利益集团参与决策过程本身才是民主的一种方式，否则利益集团的存在有悖于民主。

经济学研究利益集团问题相对较晚。古典经济学研究的对象是居民户与厂商，而且假定条件是完全竞争，即居民户与厂商是原子式的，独立作出决策。上世纪三十年代，乔安.罗宾逊第一次比较系统地研究了不完全竞争经济学，将勾结起来的厂商作为研究对象并建立了相应的模型，但仍是将厂商放在市场交易的背景下进行研究。到了六十年代，经济学家奥尔森在其专著《集体行动的逻辑》中，较系统地分析了利益集团的形成及其内部运作情况，也涉及到了利益集团影响决策的问题，但没有将利益集团的分析与宏观上的制度变迁过程联系起来。进入七十年代，布坎南等人研究公共选择时，首次成功地将经济学用于政府决策研究，但重点研究的是政府官员的行为决定，并且将官员也作为古典经济学中原子式的个人，而没有将其作为一个利益集团对待。

进入八十年代中后期，新制度学派在西方经济学界崛起，才将利益集团作为研究制度演进过程中的一个基本单元。诺斯、戴维斯等人在经济史研究中专门研究了利益集团之间的博奕对经济制度变迁的影响过程。他们认为，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博奕过程及结果相关。因此诺斯说："如果说制度是游戏规则，那么利益集团是玩家"。[5] 新制度学派还认为，从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的；而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，又主要是通过一定的方式获取国家政权的支持，或通过赎买，或通过强制。诺斯曾举例说，十六世纪初，当英国的新生资产阶级与旧的封建地主阶级发生矛盾时，前者用金钱赎买了封建特权，获得了英国王室的支持，使得资本家投资的积极性空前高涨，资产阶级迅速崛起，英国也迅速走上了兴盛之路，才有了后来的"日不落帝国"；同时期的西班牙也出现了相似的矛盾，但政府却支持了代表封建利益的羊毛团（即羊毛出口商和专门养羊的地主组成的利益集团），从而使西班牙这个原来实力比英国强大得多的国家走上资本主义发展道路的过程更艰难，因而其地位也逐渐被英国所取代。[6]

与政治学对利益集团的研究相比较，诺斯等经济学家对利益集团在制度演进中的作用的研究有很大的不同。政治学研究的利益集团是在制度均衡状态下的利益集团，假定政府的角色是在利益集团之间寻找平衡，因此尽管某一项决策也许有利于某一利益集团，但在长时期内政府决策还是照顾到所有利益集团的利益的；但诺斯将利益集团作为研究的基本单元对待时，他关注的是制度变迁过程中的利益集团，假定各利益集团的势力是不平衡的。因此有的学者将诺斯等人所说的利益集团称为"压力集团"，压力集团本身是利益集团的一种；但只有社会中的强势利益集团才有力量对政府形成压力，以各种手段获得政府的支持──最极端的情况是迫使现任统治者下台并扶持自己的利益代理人上台，因此社会中的强势集团就是该社会中的压力集团。值得注意的是，压力集团的出现往往是一个社会中利益集团之间力量失衡的结果与表现。

二、当今中国社会利益集团的形成、特点及其利益冲突

改革开放以前，执政党及政府是不承认中国存在不同利益集团的，主要原因有二。其一，传统的社会主义意识形态认为，社会主义国家人民的利益高度一致，价值观也是集体主义取向，强调个人利益服从组织利益、局部利益服从全局利益，所以代表局部的狭隘利益的利益集团不应该也不容许存在。其二，尽管事实上这种马克思所谓的"笼罩着迷信和家庭色彩的""地域性共产主义"国家[7] 不可能真正使全体公民的利益同时得到满足，个人以及团体的利益仍有待自己去争取，但由于这种体制虽名为社会主义、实际上却仍延袭以服从等级制为特征的传统型统治，而人民也习惯于等级制的传统型政治，因此社会中仅存在着"自在的"利益集团，而不存在"自为的"利益集团。换言之，事实上存在着的各利益集团间的利益分配只能由政府按各利益集团的政治等级决定，各利益集团之间则很少直接冲突，所以政府更有理由认为不存在公开活动的利益集团。

邓小平主导的改革开放始自放权让利，其实这已经隐含着承认社会中存在着不同的利益主体：即中央与地方、政府与企业。这一改革的取向从一开始就是市场性质的，后来中国共产党进一步明确了改革目标就是建立社会主义市场经济，这样，市场取向的改革就自然而然地培育出了多元的利益主体，并且使不同利益主体之间的利益实现更加依赖于自身。在这种背景下，原来在计划经济体制中仅表现为"自在的"利益集团日益变成"自为的"利益阶层；各利益阶层的成员越来越意识到本利益集团的利益共通性，并且越来越以联合的方式表达自己的利益诉求，如雨后春笋般崛起的民间团体与协会就是一个有力的证据。

1988年中共在13届2中全会工作报告里第一次承认中国社会存在着不同的利益集团："在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。"[8] 被视为党内理论权威的郑必坚与贾春峰还配合此报告发表了长篇文章。这两位作者把处理不同利益集团的矛盾视为正确处理人民内部矛盾的中心内容："讲国情，其次就要讲人们的经济和社会关系。这里不仅包括所有制结构和分配形式，而且包括在改革中人们利益关系的调整，社会利益群体、利益集团的形成和演变，以及各种社会矛盾的实际状况和变化。如果能就这类问题，特别是社会利益集团和社会矛盾问题，在一个县、一个市的范围，进而在全社会的范围，作一番深入的调查和分析，这对于精心指导改革、妥善处理社会矛盾、保持和发展安定团结的局面，都是一项基本功。"[9] 但由于传统意识形态仍居于不可或缺的位置，加之其他因素，尤其是政治风波的影响，改革开放中利益集团问题的日渐突显反倒成为九十年代执政党及其控制的媒体的一个欲说还休的话题。

不过，自八十年代后期以来，中国学术界对利益集团的研究不断深入，其中孙立平、何清涟、李强、杨继绳等学者的研究卓有成效，并受到知识分子的广泛重视。综合各家成果，笔者在此按获取生活资料的手段对经济领域的利益集团作如下简单的划分，认为中国目前主要存在四类利益集团：权力集团，即政府及公有制经济中的管理者；资本集团，主要指私人及外商投资者；劳动力集团，主要包括企业职工与农民；知识集团，主要指人文知识分子与专业技术人士。但在中国特定的改革路径中，目前的利益集团总体上有一个突出的特点，即利益集团之间权力和资源分配的不平均导致各集团之间的实力极度失衡。[10]

在当今的中国，权力集团不仅拥有政治上的权力，还因为市场取向改革的不彻底而拥有相当大的经济权力，更突出的是，这一集团拥有在各利益集团之间分配政治与经济资源的权力。新崛起的资本集团与知识集团中的专业技术人士因拥有在现代化过程中最重要的两种生产要素──资本和技术，加上改革开放以来执政党和政府将其政治合法性转而建立在经济发展上，所以这两个集团在社会中也占据着强势位置。实际上，"科教兴国"方略的提出、中共"十五大"对社会主义初级阶段基本制度性质的重新确定、以及将"非公有制经济是社会主义市场经济重要组成部分"、"允许和鼓励资本和技术等生产要素参与分配"写进共产党的党代会报告，就意味着"资本集团"与专业技术人士的地位得到了极大的提升。随后的修宪以及最近宣布的允许私营企业主入党则更进一步地表明，"资本集团"社会政治地位的上升已使它们具备了表达其利益诉求与政治上"议价"的渠道和能力。知识集团中人文知识分子的自由空间虽然仍显狭小，但由于媒体日益商业化和独立化，他们开始有机会获得一定的话语权力。因此可以说，权力集团、资本集团与知识集团在中国得到了较为充分的发展；但与此同时，由企业职工与农民构成的劳动力集团的利益却在改革过程中相对地受损，加上工会不能有效地发挥保护职工利益的作用，而农民则根本无法组织维权性集体组织，所以劳动力集团地位的下降使得这个集团已经沦为社会的弱势集团。

经济改革本身是一个利益重新调整的过程，"转轨好比分家。这个比喻不能狭义地只理解为公共资产的量化到个人。......实质上计划经济就是'交易权利'高度集中于计划者的经济，而市场经济则是交易权利高度分散的经济，因而由前者向后者的转轨，不管形式上有没有'分配式私有化'的程序，实际上都意味着交易权利的分配。"[11] 笔者以为，若将此述中所用的术语"交易权利"换成"交易资源"或许更贴切。正因为原来由国家掌控的初始交易资源总是有限的，而改革的过程必然是初始交易资源的再分配过程，各利益集团都想多得一份，因此利益集团之间的利益冲突就无法避免。而且，随着渐进式改革的日渐深入，这种利益冲突会越来越激烈。其原因在于：一方面，"由外围到中心"的渐进式改革的思路决定了最有价值的交易资源的重新配置总是放在改革的后期即所有制改革阶段，而各利益集团争夺的焦点也在于最有价值的交易资源；另一方面，改革越深入，可供重新分配的交易资源也越来越少。在此情势下，各利益集团势必会动用各种手段来抢夺最后仅剩不多的却是最有价值的份额。

三、压力集团主导改革路径已经初露端倪

按照新制度学派的基本观点，制度变迁具有一种路径依赖的特性，即制度变迁的最终结果往往与制度变迁的初始条件及偶然因素相关，不同的路径会产生制度变迁的完全不同的结果；也就是说，在改革中起决定作用的是改革路径，即使明确了"改革方向"也并不能最终决定改革的实际结果，更不能决定新制度的效率；即便有一个愿望十分良好的改革方向，但改革路径仍然可能离开设定的改革方向的良好初衷，甚至背道而驰。改革路径的形成很大程度上与利益集团之争相关。正因为中国的各利益集团的整体发展极度不平衡，强势集团与弱势集团之间实力悬殊，从而使强势集团作为压力集团完全具备了操纵改革方向的可能性；又因为当下中国各利益集团之间对交易资源再分配中最大的、最有价值的份额的争夺十分激烈，