陈国权：地方政府治理的经营化与集权化

陈国权， 浙江大学中国地方政府创新研究中心主任、教授

简政放权是深化市场改革，增强企业活力的一项重要战略，是我国行政体制改革的基本方向。但是，不能简单地理解“简政放权”就“简化行政”与“下放权力”，在某些领域、某些环节，可能还要加强行政制约与权力的集中，这要视实践的问题来定。因此，从更准确的表述来说，提“建立与健全科学的权力结构与运行机制”比“简政放权”更科学。权力的“增简”与“收放”归根结底是不同权力主体之间的关系调整问题，是一个权力结构的建构和演变的过程。在对地方政府的长期观察中，我们发现地方政府在一些领域不断“收权”，进而形成了一个高度集权的权力结构。这种权力结构的形成并非是自发的、偶然的，它内生于国家的经济基础和发展战略，并随着地方政府角色的调整而演变。因此，“简政放权”并不仅仅是依靠政府或领导的主观意愿就能实现，而必须从深层的经济改革与国家发展战略统筹安排。

一、地方政府的集权化与政企统合治理模式

地方政府的集权结构表现在：第一，在横向权力结构方面，党政机关的权力向一把手特别是党委一把手集中，权力结构从党委领导和行政首长负责的“双峰格局”逐渐转变为政治和行政权力向党委一把手集中的“单峰格局”。第二，在纵向权力结构方面，权力逐渐向上级集中，在我国大规模的开发区建设过程中，这一现象最为典型。

毋庸置疑，开发区是中国经济增长的一个重要载体，但是开发区的治理模式与地方政府具有显著不同的地方，这个不同体现在开发区政企统合的治理模式。所谓政企统合是指：作为上级党委的派出机构党工委和上级政府的派出机构管委会普遍采取合署办公，形成党政合一管委会体制，并与开发投资公司高度统合，呈现“两（多） 块牌子、一套班子”的组织结构。这种组织结构的一个最大功能是间接让政府享有了企业经营的权力，使得政府的权力触角直接进入了市场领域。事实上，这种党政合一、政企合一的集权结构恰恰背离了我国改革开放初期所设计的政治改革目标。1980年，邓小平发表的《党和国家领导制度的改革》的讲话，形成了较为完整的政治体制改革的基本思想，并成为当时指导我国政治体制改革的纲领性文件。在这篇讲话中，邓小平明确指出，“权力不宜过分集中”“ 兼职、副职不宜过多““着手解决党政不分、以党代政的问题”，因此，分权是改革开放之后我国政治体制改革路线的一个核心环节。 然而，我们发现，伴随着中国大规模经济建设的过程，地方政府治理中所呈现出的集权结构与分权化的政治改革目标恰恰是背离的。那么为什么会出现这种背离呢？我们认为这种现象的形成与我国公有制主导的经济基础、以经济建设为中心的发展战略以及由此形成的经营型的政府角色密切相关。

二、公有制经济基础与经营型地方政府

狭义来讲，地方政府的经营行为主要是对土地的经营，通过抓住土地的开发权，来控制和经营地区经济。在具体运作中，一个显著的特征是地方政府建设了大量开发区、新区、功能区，通过对这些区域整体规划、开发、营造投资环境，吸引投资，优化产业结构以促进经济发展。地方政府的经营行为是对以经济建设为中心的国家战略的理性的、主动性的反应，其形成得益于公有制为主导的经济基础。按照宪法规定，中国的城市土地属于国家，农村土地属于集体。但是集体产权是残缺的，集体缺乏流转土地，改变土地属性的自主权。农田转变为工业用地，首先需要政府进行征购，使集体土地转变为城市国有土地，然后才能进行流转，改变土地属性。这个过程实质上反映了政府对土地的绝对垄断权。这种垄断在地方政府进行大规模基础设施建设，拉动经济增长方面发挥着重要作用。

改革开放以来，中国确立了以经济建设为中心的发展战略，但是如何才能保证调动地方政府的积极性，使其将工作重心转移到以经济建设上来呢？中央的策略是建立了一套以GDP为核心的政绩考核体系，并通过控制人事任免权，使地方政府在横向上展开了为GDP增长而竞争的政治锦标赛，在纵向上将中央规定的GDP指标层层分解，通过压力传导的方式，层层加码给下级政府。例如，中央定一个保8%的经济增长指标，那么省级政府规定的指标绝对不能低于8％，因为低于8%，意味着这个省在考核中没有及格，这直接关系到负责领导的政治仕途。那么如何才能保证“及格”并在同级政府中获得竞争优势呢？对于省政府来讲，一个简单策略就是效仿中央政府把压力和责任下放，如此循环，形成了地方政府所规定的经济增长指标远远高于中央所规定的现象。

GDP的形成取决于四个要素，第一，全区域的消费。第二，企业的新增投资。第三，进出口余额。第四，政府全部的投资。在这四项要素里面最终消费的主动权掌握在老百姓手中，企业新增投资的动力和规模取决于企业对市场的判断和信心，进出口余额则取决于全球经济和国际市场的整体状态，因此，地方政府对这三个因素可以干预影响，但无法主导。地方政府为了完成规定的考核指标并在同级竞争中获取竞争优势，一个理性的策略是控制能够主导的政府投资，并实现其最大化。比如市政基础设施建设投资、公共工程投资等都是GDP的重要组成部分，而这一部分恰恰是政府可以主导控制的。地方政府通过大规模的政府投资有力的拉动了经济增长。在这个过程中，城市土地国家所有的土地制度显示出了较之西方国家土地私有制的比较优势：通过快速、集中的土地征收、开发，大规模的基础设施建设得以迅速实现，城镇化得以快速扩张。如果说以土地公有制为核心的经济基础为地方政府进行大规模的基础设施建设提供了基础条件，那么另一个问题是政府进行基础设施建设的资金来源于哪里呢？

地方政府进行基础设施建设的融资方式有两种：第一种是“用户付费”，例如高速公路，高铁建设等，这些基础设施是政府负责建设的，但是它遵循的是市场原则“谁使用谁付钱”，以用户付费的形式偿还基础设施建设的投资。第二种形式是“富人买单”，同样是基础设施建设为何很多公园、博物馆是免费的，它的建设、运营的成本谁来买单？这里面内含着一个类似“转移支付”的逻辑。例如，地方政府通过完善周边基础设施，间接抬高土价，实现土地增值，进而间接把愿意为高房价买单的那部分群体的支付转移到了政府的财政收入，这部分资金又通过财政支出转移到了基础设施建设上来，如此形成了一个投融资的循环模式。

地方政府进行基础建设的投融资模式实际上是地方政府经营行为的一个侧面。如果从更加具象化角度来看，地方政府大规模的建设和经营开发区则可能更加全面、典型的反映了地方政府的经营特征。

总体而言，在以经济建设为中心的国家战略和以土地公有制为核心的经济基础的主导下，地方政府不再是单纯的公共服务型政府，而是兼具了公共服务和经营特征的混合型政府。

三、地方政府的经营行为与集权的内在逻辑

地方政府对土地的开发经营实质上是大规模公共产品的供给过程，公共产品的供给可以分为两个环节，一是公共产品生产、二是公共产品分配。公共产品的生产和分配是两种不同的行政行为，它们具有不同的目标追求、行为逻辑以及由此衍生的权力结构。

公共产品的分配追求公正，因此需要通过民主分权和民主程序来保障多数人的权利。在这种价值追求下，地方政府遵循的是民主行政的行为逻辑，由此衍生的权力结构是一种民主机制，即将分配决策权分散到利益相关者，并由多数者决定，进而保障政府公共产品分配的公正性。与公共产品的分配追求公平不同，公共产品的生产追求效率，效率的提升是一个科学问题，公共品生产的高效率依靠科学行政。科学行政是以科学、协调、合作和投入―产出效率最大化为导向的行政行为。科学行政最关键的是实现决策的科学化，由于管理科学总是被一部分精英率先掌握，科学行政必然强调精英管理，排斥民主管理的决策主体多元化，从而导致了集权的权力结构。在这个意义上，地方政府权力向领导集中，向上级集中实际上是在公共产品的生产逻辑下，实现科学行政，提高决策效率的内在要求。

总体而言，以经济建设为中心的国家战略赋予了地方政府发展经济的巨大压力和动力，而以土地公有制为基础的经济制度则为地方政府发展经济提供了丰裕的要素禀赋。在国家战略和经济制度的综合作用下，地方政府兼具了公共服务和经营的双重角色。围绕土地经营，地方政府通过大规模的开发区建设和政企统合的治理模式快速实现了资本积累，促进了经济增长。地方政府的经营行为所追求的效率目标是形成集权结构的重要原因。从这个意义来讲，地方政府治理过程中形成的集权结构并非是自发的、偶然的，它内生于国家的经济基础和发展战略，并随着地方政府角色的调整而演变。

当然，从现实来看，地方政府的这种经营模式一方面确实拉动了经济的高速增长，但另一方面也引发了腐败、社会冲突等一系列社会问题。“简政放权”就是在我国这一特定的权力逻辑下进行的，我们只有深刻认识我国集权形成的内在机制，才可能找到解决问题的有效办法。

(根据在2015年中国行政改革论坛上的发言整理，发表在《行政改革内参》2015年第八期）