铁锴：协同治理体系建构的中国逻辑及其进路

【摘要】推进国家治理体系和治理能力现代化，其实质就是要理顺政府、市场、社会的关系，实现政府、市场和社会的协同治理，达到最佳的善治状态。但从中国现代化的进程来看，政府、市场和社会的关系一直处于严重失衡的状态中。要在日益复杂的利益分化时代走出政府独大的单一治理困局，政府首先应该告别传统管控的路径依赖，回归维护公共利益和公共秩序的基本角色。在构建协同治理体系中，政府应遵循现代政府组织和运行的基本原则，建设社会主义宪政，从严依法治党，厉行法治，完善民主制度，形塑和建构现代政府；培育市场机制，监管市场公平和秩序，充分发挥市场在资源配置中的决定作用；培育公民社会，激发社会组织活力，发挥社会治理的功能。

【关键词】协同治理；政府责任；威权主义；宪政；市场；公民社会

从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势，亦是21 世纪世界主要国家政治变革的重要特征。中国共产党顺应时代和社会发展的要求，在十八届三中全会上将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。这就意味着政府必须从传统管制的困境中解放出来，建构走向善治的协同治理体系。这对于目前正处在转型期的中国改革和未来政治发展，乃至整个中国的社会主义现代化事业来说，都具有重大而深远的理论和现实意义。

一、失衡治理中的政府角色

推进国家治理体系和治理能力现代化，其实质就是要理顺政府、市场、社会的关系，实现政府、市场和社会的协同治理，达到最佳的善治状态。但从中国现代化的进程来看，政府、市场和社会的关系一直处于严重失衡的状态中。近现代以来，随着外部列强的入侵和内部社会运动的冲击，封建王权的专制统治逐渐衰落，最终在民主革命的浪潮中崩溃，但真正的民主共和并没有建立起来。从军阀混战到民国时期，软弱的政府无力应对国内外危机，经济凋敝，社会动荡。由此呈现出来的国家治理危机，是经济危机、政治危机、社会危机、文化危机与民族生存危机一体化的“总体性危机”。［1］担负民族解放和国家独立重任的中国共产党通过制定和实施正确的战略策略实现了新中国的建立，并在追求较短时间实现超越和稳定秩序的目的下，形成了计划经济体制下高度集权的“全能主义政治”。 的确，以动员体制和群众运动为特色的“全能主义政治”是中国社会革命的经验事实和必然逻辑，是中国实现赶超战略的路径选择，也是战时政治体制和思维的依赖和延续。［2］（145-147）这种全民动员体制虽尽显“集中力量办大事”的优势，成为中国革命和社会主义建设初期获得成功的一大秘诀，但凭借国家强力人为地规划和实施社会变迁，极大地破坏了正常的社会结构、社会关系和社会发展逻辑，破坏了整个制度的权威和正常运转，并威胁和侵犯制，给社会主义建设和国家治理带来致命的灾难。

改革开放以来，中国一直在朝着市场化、法治化和民主化的方向努力，“全能主义政治”得到极大消解，但由于封建专制文化和宗法思想仍未消除， 人伦观念和官本意识根深蒂固，动员体制和运动式治理乐此不疲。“无论是‘国家建设社会’的现实格局，还是运动式治理和‘摆平式’维稳的盛行，都表明目前的社会治理还在相当程度上延续着全能主义国家的管制思维。”［1］强政府主导的“效率优先”发展模式和“维稳”目标追求在推进现代化的同时，也在相当程度上阻碍和延滞了市场的发育和社会的成长。缺乏社会力量和成熟的规范市场机制制约的政府权力呈现扩张之势，政府职能越界及政府行为失范进一步加剧了社会矛盾和治理的难度。可以说，中国国家治理面临的最大挑战，是非自由的市场与羸弱的社会长期无法充分发挥出各自的治理效用，严重影响了现代国家的建构和现代化建设。

要在日益复杂的利益分化时代走出政府独大的单一治理困局，建构现代政府、市场和社会协同治理体系，政府首先应该告别传统管控的路径依赖，回归维护公共利益和公共秩序的基本角色。

在政治思想发展史上，各学派对政府的角色定位经历了从消极的“守夜人”到积极的市场干预者，再到多元合作治理者的流变。尽管歧见分明，但他们都赞同：维护公共利益与保障公共秩序应该是政府担当的最根本的角色。虽然各国有大政府（积极政府）与小政府（消极政府）之区分，但那都是为了达到利益平衡和稳定保持的目的，政府不断调整角色和转变职能而调适的结果。从世界范围来看，西方发达国家在民主化和现代化过程中深受公私领域界分、国家与社会二元对立观念的影响，政府与社会职能边界较为明晰， 传统社会的自治力量较为强大，长期自主发育的市场机制比较成熟，加上历史经验教训的汲取与民主化运动的推动，建设民主政府、法治政府、有限政府、责任政府已成为社会共识。但在后发展国家，传统农业社会的封闭与落后性极大地阻碍和影响着民主政治与市场经济的发展。由于成熟的市场体制机制与社会自治力量尚未形成，导致市场与社会治理功能极其有限甚或缺失。作为后发展国家，政府肩负着日益巨大的追赶压力。在尽可能短的时期尽可能快地实现社会稳定和绩效增长的目标，迫使它们中的绝大多数国家走上了“大政府”的威权主义治理模式。

后发展国家走向威权主义治理模式有其逻辑的自洽性。因为它们都面临着“压缩”现代化进程中的“问题累积式发展”的怪圈。［3］(P19-20)赶超战略使得现代化几乎以一种跳跃的方式提前进行，现代化进程中的问题也提前并同时出现，致使政府难以应对新老叠加的矛盾与问题。中国就是这样一个“把市场化、工业化和社会主义制度的改革三重重大的社会转型浓缩在了同一个历史时代，在工业化与社会主义宪法制度双重约束下推进市场化”［4］（P5）的后发展中国家。浓缩的转型期没有给诸多问题的产生与解决留下足够自发缓冲的时空，这就使得原本可能会变得不严重的问题全都表现为社会焦点。比如在当下中国，贪污腐败、贫富两极分化、地区间差距拉大、失业增多、犯罪率上升、社会诚信缺失、金钱至上、享乐主义盛行等等问题一并出现。这些问题的严重性在于它们无法单单通过市场解决，而是全部压向政府。由于政府无法一下子解决，且这些问题相互耦合，更加剧了社会冲突的程度。“它们几乎全都表现为政治问题，必须通过政治手段解决，这给政府带来巨大压力。”［5］（P16）政府只有通过不断地强化行政权力和对社会组织与个体的压制来达到维持稳定的目的。

但是， 政府独大的威权主义治理模式毕竟不是长久之计，后发展国家的政治转型经验证明：威权主义走向民主乃是世界政治发展的潮流。威权主义只是进入民主政治前的一种替代方案。因为政治主体性的提升是政治发展的历史律动，权利时代的来临同样是势之必然。社会的日益多元注定政府不可能完全可以按照的自己的意愿规划和设定治理的目标与进程，选择和创新治理的方法与路径。加之社会分化、分工细化和社会事务的急剧膨胀呈现出加速度的态势，无论是政府机构还是政府职能都没有无限扩张的可能，即使抛开国家财力的因素。可以预见，在实现现代化并向后工业化迈进的过程中，社会的复杂性程度将进一步提高， 政府统管社会的治理方式显得更不可能。回归社会，更多地依靠社会力量和社会自发秩序的形成将成为新的治理之道。这就要求政府尊重市场机制和社会发展的规律，遵循现代政府组织运行的基本原则，回归政府职能的基本内核：代表人民依法民主、公开、公正地行使公共权力，在透明、廉洁、廉价、高效的服务运行中保障和发展个体的合法权益，保证市场在有序、公平中依法竞争，培育协作型公民社会，激发社会活力，维护社会安定和谐，实现公共利益的最大化。

二、建构协同治理体系的政府责任

中国要达到市场发育完善、社会发展充分、公民意识养成的目标还有很长的路。但这并不意味着中国要消极无为地等待市场与社会治理能力自发成长到足以有效的那一天。在市场和公民社会尚不能有效发挥治理作用的后发中国， 实现经济腾飞、推进政治发展和构建和谐社会的治理重任，很大程度上有赖于政府的启动。政府必先要通过宪政建设，建立和完善现代国家制度，为实现善治与和谐搭建最基础的制度平台。政府必须通过自身治理促进和规范市场与社会发育， 把构建现代政府、健全市场经济体制与培育公民社会有机结合起来。

（一）加快社会主义宪政建设，形塑和建构现代政府

宪政就是依照宪法的规定而运行的政治，即国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度为主要内容，以厉行法治为基本保证，以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。［6］（2）宪政是真正公正的良善政治。反对一切形式的专制是宪政的基本要义，维护公民的宪法权利是宪政的当然使命，确立权威的“权力―――权利”运行规则是宪政的中心任务，建立多元共存是宪政的高远追求。从这个意义上说，宪政是立基于大众的“真”政治，“通过宪法，政治变成了一种公共财产、公共责任和公共活动。”［7］（6）宪政是一种人权保障的“善”政治，宪政以人权为本，其要义是限制国家权力，能够比较好地防止权力作恶与权力使用者的腐败。总之，宪政是人类活动审慎选择的结果，是迄今为止人类所能创造和选择的最佳政治体制。

逻辑地讲，一切现代国家应该是立宪国家，一切现代政府应该是立宪政府。社会主义中国毫无例外的应该厉行社会主义宪政。社会主义宪政理应是以社会主义宪法为前提，以人民当家作主为核心，以法治为基石，以切实保障人权和实现社会实质性正义为目的的政治形态或政治过程。社会主义宪法第一次以宪政的高度确定了人民在国家生活中当家作主的地位，确认了共产党的核心领导地位。同时，通过推行依法治国方略，把党依法执政与人民依法行使民主权利有机地统一起来。但毕竟，处在社会主义初级阶段的中国宪政还有许多不完善的地方，“宪法的条文特别是有关公民权益保护的条文在当今中国更多地表现为一种静态的言说。宪法在保护自由、保障人权方面应有的作用远远没有发挥出来。”［8］在政治体制的具体构造和现实运行方面， 还存在种种背离民主和法治精神的缺陷和弊端。这在一定程度上制约了人民当家做主权利的实现程度。因此，加快社会主义宪政建设刻不容缓。

建设社会主义宪政的核心在从严依法治党。党建国家而形成的党国体制决定了中国共产党在中国政治中的核心领导地位。在国家建设中，国家制度化的建设过程离不开中国共产党的领导与支撑。党的领导为国家的制度化提供“一体化的基础”、“创造性的力量”和“建设性的方向”，对整个国家的制度化建设具有决定性的作用。［9］［58-59］同样，坚持党的领导，提高党的领导水平与执政能力，对推进国家治理体系和现代治理能力提升亦具有决定性作用。因为执政党的建设及其对自身治理的结果直接决定着政府治理的能力和效果。为此，要把依宪从严治党做为中国治理的根本性前提，其首要任务是要使党在宪法的框架内履行执政的使命。通过宪法和法律来规制党的决策行为，通过党内民主制度建设，实现对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督，完善反腐败体制机制，确保“立党为公，执政为民”；通过完善和落实领导干部问责制，从严管理干部队伍，深化干部人事制度改革，改革和完善干部考核评价制度，改进干部培养选拔机制，确保党的组织队伍永葆生机与活力。中国共产党完全有能力完善党的执政方式，规范党与国家权力中心的关系，从而把党的意志通过国家权力机关变成国家意志。

建设社会主义宪政的关键在厉行法治。法治是现代国家和社会治理的根本方式，也是实施自由、平等的民主的前提性条件。法治的基本要求是立宪行宪，依法行政，规制权力，确（定）保（障）权利，其核心是限权（力）治官。法治确保法律面前人人平等，