景天魁 杨建海：底线公平和非缴费性养老金：多层次养老保障体系的思考

摘要：十八届三中全会以来,国家明显加大了补充养老保险的支持力度,意在构筑多层次、多元化的养老保障制度。国家在促进补充养老保障发展的同时,更应该结合中国城乡二元的社会结构特征,重视广大城乡居民尚无有效养老保障的社会现实,尽快建立以底线公平为价值理念的非缴费性养老金,满足全体老年国民的基本生活保障需求,以此推动多层次养老保障体系的建设。

作者简介:景天魁(1943―),男,教授,博士生导师,从事社会认识论、社会科学方法论和社会学哲学研究;杨建海(1979―),男,讲师,从事养老保障研究。

建立和完善多层次养老保障体系始终是中国政府在养老领域的政策目标。 十八届三中全会以来, 国家明显加大了补充养老保险的支持力度, 已经出台多个政策文件促进养老保障体系的发展。 从个税递延缴纳以促进企业年金发展, 到决定进行机关事业单位养老金改革, 再到以税收优惠促进购买商业健康保险, 这些政策文件的出台清晰地表明政府对建立补充养老保险制度的支持力度和决心。 但是, 国家在加大市场机制促进多元养老保障发展的同时, 也不应忽视政府自身的力量, 以保障低收入群体的社会福祉。 中国虽然已经实现养老保险制度上的全覆盖, 但这种基于职业身份而划分的养老保险制度, 在保障能力上是有差别的, 特别是对农村和城市贫困居民的保障效果尚难令人满意。 所以, 构建多层次养老保障体系, 应该在完善与职业相关联的养老金和大力促进各种补充养老措施的同时, 把底线公平作为制定社会政策的价值理念, 基于城乡二元社会结构和收入差距较大的社会现实, 建立人人都有资格享受的非缴费性养老金, 以满足那些低收入和社会弱势群体的养老保障权利, 保障他们的基本生活, 使之避免陷入贫困, 实现社会的公平正义。

一、中国多层次养老保障体系面临的挑战

中国多层次养老保障体系的建设,始于企业职工养老保险制度的改革。1991年,国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,第一次提出要“逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。此后,在1995年国务院颁布的、决定中国养老保险制度模式的重要文件《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中,明确指出:“国家在建立基本养老保险,保障离退休人员基本生活的同时,鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险,构建保障方式多层次的养老保险体系。” 此文件的颁布,预示着多层次养老保障体系建设的开始。可是,由于企业职工基本养老保险制度改革本身的艰巨性和复杂性,加上当时国有企业改革的急难攻坚,作为补充养老保险制度的企业年金一直没有发展起来。直到2004年颁布《企业年金试行办法》,才标志着多层次养老保障体系在中国初步确立。

中国设定的养老保障体系包括三个层次:第一层是基本养老保险,目标是收入替代,保障退休人员的基本生活;第二层是以企业年金为主的企业补充养老保险,目标是对基本养老保险的补充,意在提高退休人员的生活待遇;第三层是个人养老储蓄,目标是鼓励社会成员积极参与养老规划,实现多元养老。但是,在多层次养老保障体系发展过程中并没有实现制度设计的初衷。

首先,虽然中国已经形成以基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险为主体的多层次养老保障体系,然而在实践中过分依赖第一层次的基本养老保险,国家历年来公布的《劳动就业社会保障统计年报》显示,中国基本养老保险金占到个人养老基金来源的50%以上,而企业年金则仅占基金来源的5%,且企业年金的覆盖范围还仅局限于部分行业和企业,在基金积累规模、覆盖率和替代率等方面都非常低。再看个人储蓄养老。中国虽然是国民储蓄率最高的国家之一,但是高储蓄率是源于政府和企业的高储蓄,而居民储蓄仅占GDP的20%,而且很大一部分属于少数高收入群体。据保守估算,中国5%的储户占银行个人储蓄总额的40%,而剩下20亿元的个人存款则属于13亿中国人,如果平均起来,每个人的储蓄额非常之低,显然远远不能满足养老需求[1]。事实证明,个人储蓄养老方式对养老保障的支持也是心有余而力不足。这表明,虽然中国养老保障体系是多层次的设计,但现实情况是“一层独大”、“一条腿走路”,明显呈现“头重脚轻”的格局。

其次,对中国多层次养老保障体系造成挑战的另一个社会现实是,社会福利长期“二元分割”和“职业区隔”带来的城乡居民养老保障问题。有的居民居住在农村,或是虽为城市居民但始终未在正规部门就业,导致他们仅能享受政府提供的、每月不足百元的“城乡居民基础养老金”,这种待遇水平完全无法满足老年人的基本生活需求,加上家庭养老功能在逐步弱化,可以预见的是在政府和家庭保障双方缺失的情况下农村老人陷入贫困、甚至是极度困境也就在所难免。如果这种状况一直持续下去,对政府的信誉和执政能力显然会带来严重挑战。

二、底线公平的理论内涵及其实践意义

“底线公平”这一概念是2002年笔者在吉林大学演讲时首次提出来的,2004年发表的《底线公平与社会保障的柔性调节》对其进行了系统论证。确切地说,“底线公平”是一个确定和描述社会公平度的概念[2]。也就是说,虽然社会个体的先天禀赋各异、后天环境不同,造成个人之间所能获得的社会权利存在极大差异,但是在一个文明社会,要有一个共同认可的基本社会权利。这个基本社会权利包括“最低生活保障权利”、“公共卫生和医疗救助权利”和“受基础教育的权利”。在养老保障领域,基本社会权利就是人人能够享受基本的养老保障。而这些基本社会权利就是“底线公平”的概念表述。

具体而言,“底线公平”是指根据国民基本生活和发展需要, 划定一条社会共同认可的底线。 底线以下的部分是每一个公民在生活和发展中共同需要的部分, 其基本权利必不可少, 否则将对生存权和发展权产生剥夺。 因此, 无论能力高低、 无论地区差异, 都需要社会和政府来提供这种保障。 需要说明的是, “底线公平”不是就保障水平高低的意义而言, 而是就政府和社会必须保障的、 必须承担的责任意义而言的, 它是政府责任的“底线”[3]。

(一)“底线公平”的理论内涵

第一,“底线公平”是政府的当然责任。根据社会公民权利理论,公民权的一个要素是“取得最基本的经济福利与保障……以及过上相对于普遍社会标准而言的体面生活”[4]。公民资格的长期演化最终促成了西方的福利国家,而这种建立在权利观念基础上的制度化福利,对每个公民来说就是一种权利且无条件享受。与之相符合,“底线公平”为政府责任提供了一个明确的界限,即底线及其以下部分是政府的当然责任,通常是以法定的、强制性的方式予以保障和实施的。而底线以上的部分,则可以通过多元渠道来解决,政府、企业、社会、家庭、个人等各负其责。

第二,“底线公平”是社会差异之外共同认可的底线。 根据底线公平理论,底线公平就是寻求社会成员福利需求的“最大公约数”[5]。既然是“最大公约数”,它体现的一定是社会成员的共同需求,而这个共同需求一定是人人不可避免的基本需求。这也是提出“底线公平”概念的原因,就是要为这个差异较大的社会提供一个实现公平的基点,寻找全社会可以共同接受和维护的价值基础,明确政府的责任“边界”,以实现社会公平。

第三,“底线公平”体现的是弱势群体和底层民众的基本需求。根据马斯洛的需求层次理论,只有较低的需求满足以后,才有可能实现更高层次的需求。作为社会成员共同需求的“底线公平”,决定着它必然是一种较低层次的基本需求。而作为基本需求的义务教育、公共卫生和基本生活保障等“底线”正是人人所必需的,但是最有可能失去这种基本需求的人群恰恰是底层民众和弱势群体。这就需要社会政策重点关注大多数人的基本利益,满足弱势群体和底层群众的基本需要。

(二)“底线公平”理论提出的社会背景

一方面,政府责任与市场作用的边界开始模糊,在社会保障领域市场的作用开始大于政府责任。改革开放以来,特别是1993年开始实行市场化改革以来,在社会福利和社会保障领域进行了一系列市场化导向的改革,政府责任和市场作用的边界开始变得模糊。教育产业化导致“上学费用飙升”,医疗市场化造成“看病难、看病贵”,不合理的收入分配也致使基尼系数一路走高。究其原因,可以归结为在义务教育和卫生医疗领域政府责任和市场作用边界没有划清,责任失守,底线失守,底线责任失守[6]。

另一方面,社会保障长期以来的二元分割,导致经济发展没有带来社会保障的进步。中国社会福利和社会保障制度的明显特征是城乡分割、职业有别,尤其在养老保障领域,经过企业基本养老保险的“十一连涨”,城镇企业职工的养老保险金基本都可达到2000元以上,而在广大的农村地区,多数老年人仅能领取不足百元的基础养老金,这个数额在中国任何地区都无法保障老年人的基本生活。结果是经济发展了,国家对养老金的支出也越来越多了,但是养老金的差距却越来越大了。这就要求一种价值理念来整合这种差距,以实现社会的基本公平正义。

(三)底线公平在养老保障体系中的体现

一般来说,社会保障的目标包括防止贫困、收入替代和社会公平三个层次。而防止贫困是最基本的保障,也是实施社会政策的根本要义,因为社会保障就是帮助人们抵御个人无法抵御的风险,而低收入者和弱势群体是抗风险能力最差的群体。因此,社会保障和社会福利政策应当旨在惠及抗风险能力差的群体[6]。

具体到养老保障领域,根据底线公平的理论内涵,就是要建立一套防止老年贫困的制度和机制。前文已有论述,十八届三中全会以来,国家已经发力建立多种形式的补充养老,目的是要真正构建多层次的养老保障体系以分担政府压力。但是,面对养老金待遇水平的巨大差距,特别是农村老人普遍存在的贫困问题,政府在养老保障方面尚没有出台相关措施,这显然有悖于公平社会的价值选择。而“底线公平”理论正好可以为此提供理念基础,即确保公民的“底线公平”是基础中的基础。这在西方发达国家构建多层次养老保障体系的实践中已成共识,他们改革的基本方向都是在大力促进私人养老金发展的同时,建立人人都可享受的最低保障养老金。

三、域外非缴费性养老金制度建设的启示

非缴费性养老金在国内外已有很多研究,这里的非缴费性养老金也就是“底线公平”里的基本生活保障养老金,为方便起见,这里仍沿用非缴费性养老金的概念。

提及非缴费性养老金,不得不论及世界银行的多支柱养老金方案,其中作为零支柱的国民养老金即是非缴费性质的。那么,这里“多支柱”和“多层次”有什么区别和联系呢?笔者认为,“层”(layer)和“柱”(pillar)其实是事情的一体两面,“柱”是指养老金得由谁来提供、都有哪些主体来提供,而“层”是各个“柱”所应该发挥的功能。“多支柱”是世界银行提出的一个概念,其基础源于老龄化压力下福利提供的多元性。而多层次更多的是个社会学概念,