任中平 王菲：城市化进程中的乡村治理

摘要：伴随着中国城市化的快速发展和新农村建设的深入推进，村民自治制度运行困难、传统价值体系受到冲击、农村公共产品供给不足等问题成为当前中国乡村治理面临的新困境。鉴于日本、韩国、台湾等国家和地区也曾有过相似的乡村建设历史，因此，可以为当前中国的乡村发展和治理提供借鉴经验和价值。例如，吸引知识精英返乡创业、重视农民的思想启蒙和技能培训、引入市场竞争机制来提升公共服务的效率和水平。而参考这些国家和地区的成功经验，也可以为中国乡村治理提供一些有益的启示。

关键词：城市化；乡村治理；乡贤文化；政府购买公共服务

各国、各地区在城市化进程中都曾经历或正在经历着农村社会的深刻变革，主要表现为农民增收困难、农业经济发展缓慢、农村日渐衰落。进入21世纪，农村边缘化现象在发展中国家日益突出，各国均把农村发展作为政府工作的重点，以解决城市化进程中农村社会的治理困境。自20世纪70年代以来，一些发达国家和地区通过逐步调整农村发展策略，基本上实现了农业、农村的现代化，化解了乡村建设的困境。在城市化进程中，它们立足本国和本地区实际情况各自采取不了不同的策略，形成了各自独特的乡村建设道路和乡村治理模式。其中在东亚最具代表性的有日本的“造村运动”、韩国的“新村运动”以及台湾地区的“农村再生计划”，这些国家和地区都通过农村改革，提高了农民的物质文化水平，基本上实现了城乡协调发展，积累了宝贵的乡村建设经验。随着城市化浪潮的蓬勃兴起和新农村建设的大力推进，中国的乡村治理面临着“三留守”人员自治能力欠缺、乡村社会秩序趋于瓦解、农村公共产品供给不足等新问题，乡村治理迫切需要升级和转型，以进一步完善和落实村民自治制度。日本、韩国及台湾地区虽然与大陆的政治制度和经济状况有所不同，但同属于东亚文化圈，城市化进程中出现的人多地少、农村资源流失、乡村价值衰败等情况十分相近，因此，通过分析和总结其乡村建设的成功经验，能够为中国农村治理提供有益的借鉴经验和启示，探索走出农村治理困境的可行性路径。

一、城市化进程中中国乡村治理面临的困境

长期以来，中国的农村地区都是以农业为主，相对于城市来说，农村地区的经济发展和基础设施都比较薄弱。近年来，随着城市化进程的加快和新农村建设的大力推进，农村发展受到强烈的冲击，农村治理面临着新的挑战和困境，主要表现在以下几个方面：

留守人员自治能力欠缺，村民自治制度运行困难

村民自治制度作为基层民主政治的一项重要制度，自产生的三十多年来，在中国的农村治理中取得了显著的成效。20世纪90年代以来，随着城市化浪潮的快速兴起，农村各种资源持续单向流入城市，农村“空心化”现象日益严重。据国家统计局统计数字显示：2013年全国外出务工农民总量达26894万人，占全国农村人口的 42.7%，数量十分惊人。其中，举家外出务工的农民数目，从2009年到2013年逐年增加，分别为2966万、3071万、3279万、3375万、3525万。[1]平均计算，全国每年就有140万农民举家进城务工，如此规模巨大的农村人口单向涌入城市，直接导致村民自治主体缺失。农村“三留守”人员自治能力欠缺，这样一来，给村民自治带来两个主要问题：一是“村干部”素质不高。村干部组成结构不合理并且呈现高龄化特征，很多村干部对党和国家的政策缺乏了解，思想观念落后，很难适应新形势下农村发展带来的变化，农村治理的“领头羊”不能充分发挥作用。二是普通村民缺乏参与自治的能力。“三留守”人员的政治参与热情低，权利意识和民主意识匮乏。有调查显示：有近 60% 的留守妇女没有参加村民会议，近70%的留守妇女没有参与村集体出工。4/5的留守妇女不关心村务、财务两公开[2]；“三留守”人员的受教育程度低，使其在了解政策信息和利用参政渠道等方面出现困难，削弱了其参与村庄自治的能力。“三留守”人员中兼具参与意识和参与能力的村民寥寥无几，致使村庄公共事务无人问津，村民自治制度运行举步维艰。

传统价值体系受到冲击，乡村社会秩序趋于瓦解

在传统乡村社会，人口几乎没有流动性，人们生于斯，长于斯，老于斯，形成了费孝通先生所描述的乡土社会。虽然物质条件有限，但社会秩序良好，人们之间、家庭之间虽然也有矛盾和干戈，但这并没有影响乡土社会的良好运转。因为在熟人社会中，传统的价值体系成为一种重要的社会资源，使得乡村社会井然有序。但当前的农村，随着城市化进程的快速推进，城乡间的人口流动加快，维系农村社会和谐的传统价值体系受到冲击，村庄社会关联削弱。徐勇指出：“人口流动带来了乡村秩序的失衡性，农村流动人口事实上生活在文明规则的‘真空’之中，形成了有流动无规则的态势。”[3]这种状况严重冲击着乡村社会秩序，主要表现为两个方面的影响：一是乡村生活秩序的无序化。传统乡村生活秩序具有强烈的宗族色彩，以宗族关系为核心构成高度的自治共同体，而乡村精英成为维护和推动这种乡村生活秩序的主体。[4]随着乡村社会的发展，乡村生活秩序的维护逐渐由传统乡村精英转变为政治精英，使得乡村生活秩序与国家秩序紧密相关。但这种乡村生活秩序的变化不是来自乡村居民的内在需求，因而缺乏认同感和归属感，不利于乡村居民的主动性和积极性的发挥。二是乡村精神秩序的碎片化。传统乡村的精神秩序是以儒家文化为主导、以人伦关系为基础建立起来的，村民的道德主张及伦理关系约束着人们的行为，维系着乡土社会的良序运行。当前农村，利益追求已成为一些外出务工年轻人的新价值观，受金钱价值观的影响，一些村民已不再遵守原有的风俗道德，维系乡村社会秩序的乡村精神逐渐衰败，而新的价值观念及文化网络并未及时形成，多元文化并存导致乡村精神碎片化现象严重。由此，安宁的乡村社会秩序被打破，乡村社会的不稳定因素增加，家庭矛盾、邻里干戈等现象逐渐增多，引发了一系列的社会问题，这在一定程度上造成了乡村社会秩序的失范。

农村基础设施建设落后，公共服务有效供给不足

农村基础设施建设落后和公共服务供给不足是制约农村经济社会发展的主要因素，也是造成村民自治进入发展瓶颈的重要原因。当前，中国农村基础设施建设和公共服务供给表现为两方面问题：一是供给总量不足。取消农业税后，基层政府的财政收入来源减少，财力有限，农村基础设施建设主要靠财政专项投入和“一事一议”制度下村民集体筹资，其资金尚不能满足乡村基础设施建设所需。农业基础设施、环境卫生设施等建设远远不能满足农业生产和农村生活的基本需求，农业增产主要靠大量使用农药、化肥，农村生活垃圾得不到有效处理，致使近年来农村地区的环境污染愈发严重。此外，已经兴建好的基础设施由于管理不当导致功能衰退、闲置浪费。二是供给结构不合理。目前，地方政府对公共产品供给的决策，往往根据“考核指标”、“任期政绩” 安排，忽视了农民的真正需求。[5]热衷于乡镇办公大楼、道路等地方形象工程的建设，而农村急需的公共服务，如医疗卫生、义务教育、社会保障等缺乏供给的积极性。在医疗卫生方面，2012年起中国新农合达到人均集资300元，其中240元由各级财政补助，农民个人缴纳60元。但在2002年底纳入城镇基本医疗保险的每个城镇居民的投入已达435元。[6]养老保险和社会福利制度方面，农村和城市之间的差距也是非常明显的。在基础设施和公共服务供给总量不足和结构失衡的双重作用下，农村地区仅有的少量公共服务供给还与农民的需求脱节，导致农村的公共产品有效供给不足，村民自治缺乏治理资源，陷入治理困境。

二、日本、韩国及台湾地区乡村建设的成功经验

日本、韩国及中国台湾地区在乡村建设中也曾遭遇乡村人口大量外流、农村发展动力不足等问题。面对这些问题，日本以政府为主导开展“造村运动”、韩国注重“官民一体”的新村运动、台湾地区通过立法颁布《农村再生条例》，他们通过及时调整农村发展策略，以农村地区的软体项目建设为重点，带动了乡村产业的发展和乡村生态的修复，从而实现了农村与城市的协调发展。通过总结和归纳日、韩及台湾在乡村建设方面的做法，其经验大致有以下几个方面：

吸引知识精英返乡创业，增强在地化乡村人才的自治能力

人作为乡村建设的主体，是乡村发展中最为关键的要素，农村大量青壮年劳动力外出，留守人口能力欠缺，导致乡村建设缺乏参与主体，农业和农村经济发展缓慢。这样一来，农村发展便进入一个恶性循环：经济落后――人口外流――发展缓慢――人口外流。为此，2010年，台湾地区颁布《农村再生条例》，以法律形式推动农村再生计划的进行，确定政府财政10年共计投入2000亿元农村再生资金，主要用于发展农村特色产业、生态景观的复育等。近年来，台湾许多乡村都借助“农村再生计划”，发掘当地特色资源，提出发展方案，向主管机关申请经费，若方案通过就能得到政府资金支持。这样一来，一些在城市打拼困难的年轻人均将返乡创业作为发展的重要出路，通过再生计划的资金扶持吸引年轻人回归，参与乡村发展规划。为了解决由农村发展缺乏人才以及在乡人口文化素质低等因素引发的“农村再生计划”推行受阻，专门组织高校专家、学者以及专门人士组成培训团队，深入农村，开展“培根教育”，帮助村民培育村庄文化认同，让村民感受到村庄文化和村庄产业发展的价值，让外出的年轻人和城市居民感受到乡村发展的魅力，吸引知识青年和社会精英回乡创业。此外，台湾农业部门还与学校合作，走进大学校园，让老师与农业单位结合，更好地引导大学生走进农村。

从20世纪50年代到70年代，日本经济进入高速增长时期，由此带来农村大量过剩人口被城市工商业快速地吸收，逐步出现了兼业化、混住化、农村人口的老龄化现象，从而导致了自治村落的衰退。[7]日本针对由农村地区人口稀少、人口老龄化等因素而导致的农村自治组织功能弱化的状况，于1987年制定《村落地域建设法》，鼓励自然村落打破原有的村落界限，规划建设新农村社区。政府投入大量财政资金到社区软文化建设中，主要用于完善社区体制建设、培养社区人才等。开展以创意农业为中心的搞活地方经济、村镇建设的城乡交流融合活动，[8]鼓励城市居民在农村建立市民农园、体验农村生活，吸引城市人口到农村定居，促进农村各种主体、地方企业等参与合作共建社区。此外，每个农村社区都成立了自治会，主要讨论有关社区发展的公共事务，维持社区的社会秩序，活化农村社会，增强农村居民的自治能力。