于建嵘：机会治理：信访制度运行的困境及其根源

摘要：当前，我国信访制度的运作呈现出非制度化、非程序性、非规则化等机会主义特征，政府的信访治理、访民正义的诉求与中央的考核评价都嵌套在这一逻辑中。机会治理主要包含两个层面：一是当代中国政治的运行，从中央到基层贯穿着只讲结果不问过程、为达目的不择手段的治理逻辑；二是治理的规范化程度低，治理主体采取各种机会主义的手段争取自身利益最大化，导致治理结果不均等，难以形成稳定的社会政治预期。在实践中，它表现为中央、地方和访民三方的机会主义逻辑，其根源是集权体制与压力逻辑。破除信访治理中的机会主义行为，必须摆脱信访制度运行中的泛政治化特征，实现权力运行的制度化与信访治理的现代化，从现实路径来讲，应剥离信访制度的功能，回归法治轨道。

关 键 词：信访制度/机会治理/集权体制/压力体制

一、引论：信访制度的功能演变及其问题

我国的信访制度是20世纪50年代创设的。“官僚主义脱离群众”一直被第一代领导人视为必须克服的弊病。“在马克思主义理论、特别是在毛泽东主义看来，任何官僚政治都是一种社会历史的弊端，是与社会主义完全不相容的。”[1]信访作为中国特色的政治参与制度，其设计的初衷是突破官僚体制的层级性与信息的不对称性，加强对地方官员的监督及对广袤地域的监控，使中央能够获得地方治理的有效信息，提高科层制本身的规范化程度。同时，它还被看作是中国共产党群众路线的体现，具有较强的意识形态色彩。广大党员干部通过信访这一渠道密切联系群众，倾听群众的呼声，了解社情民意，为群众排忧解难。在阶级话语下，它是通过持续的群众运动实现的，主要用于解决群众反映比较多的官僚主义、违法乱纪、强迫命令、贪污腐败等问题，成为国家整肃官僚体制的重要工具。在此时期，信访制度建设趋于革命化，并借助具有先锋队性质的中国共产党对群众工作进行引导，却造成了国家政治诉求与民众利益诉求的矛盾。[2]

当前，信访制度运作的政治与社会环境发生了重大变化，形塑出信访制度实际运作中国家、地方政府与访民三者之间的矛盾形态，导致这一制度的设计初衷与实际绩效产生背离，并由制度设置初的治官之策异化为现实中的治民之实，呈现出机会治理的特征。2005年新《信访条例》颁布实施后，中央信访工作的重点已经不再是鼓励民众上访以此来治官，而是转向治理访民，规范信访秩序，并将其与刑法等法律衔接。在实践中，中央要求地方“千方百计”减少信访量，规定访民一般采用书信、电子邮件、传真等形式，避免“信访”演变为“走访”，尤其是避免进京上访。同时，新《条例》强化了信访工作责任机制，在信访绩效考核、失职、渎职等行为处罚方面做了具体规定。为了避免信访对政治秩序可能造成的冲击，新《条例》明确了公安机关在预警、维护现场秩序、打击信访中的违法犯罪等方面的责任，强化了公安部门在信访案件处置中的权力，也在某种程度上为更激烈的社会冲突埋下了隐患。

实际上，信访治理呈现的是一种权力运作的技术和策略，这也是学术界关注的焦点话题。自近代以来，在国家政权建设过程中，国家始终面临着基层社会的半官僚化政权对国家意志的侵蚀，致使其无法摆脱从形式和结构上为社会所形塑的尴尬，造成了“政权内卷化”的深刻困境。[3]现代政党产生后，有计划的政权、政党下乡为克服这一治理难题提供了组织和权力基础，但也面临基层官员自我利益扩张造成的政治阻隔等问题。[4]许多研究者都注意到了基层政权在实践中的“名实分离”问题。周雪光发现，政策制定和执行环节之间松散连接、分离偏差，甚至相互对立，困扰着现代科层组织，形成了基层政府之间的“共谋”现象。[5]强世功、黄宗智在研究法律文本与实践时，发现“规范”与“事实”[6]、“表达”与“实践”[7]之间存在背离。在税费时代，基层政权甚至具有了“离间”国家与社会的能力，成为一个可以随时使用国家名义、有选择地贯彻国家意图、利用官方地位增进自身利益的基层组织。[8]例如在孙立平等人对“收粮”案例的研究中，展现出代表国家的基层干部在与乡土社会的文化遭遇中所面临的“正式权力的非正式运作”难题，体现出“软硬兼施”的逻辑；[9]应星则用“变通”来阐释基层政权在执行国家政策时的非正式运作，并通过大河移民上访的故事展现基层政府在处理问题时用的“拔钉子”“开口子”“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等“摆平术”[10]；吴毅在对“小镇”的叙事中，展现出乡镇“擂”与“媒”、“示蛮”与“怀柔”等权力技术。[11]之所以造成这些困境，是因为学者多用科层结构、压力型体制与乡土性规则三者的关联互动来解释。[12]

这些研究都在某种程度上展现了国家权力在基层社会的运作形态，着眼于阐释基层政权在特殊的治理环境中所采用的权力运作策略与技术，为我们展现出具体实在且丰富多面的基层政治运作过程。然而，这些局限于一事一地、一情一景的理论建构或微观叙事，没有摆脱“国家型构社会、社会反制国家”的分析逻辑，亦未给出这些具有共性的地方治理模式的一般性解释框架及背后隐含的制度逻辑。因为任何一项制度的设置与运作，很难在一个相对褊狭的场域内得到全方位地呈现，其在特定情境下的行为往往是表面化的特征。就信访制度而言，其具体的运作过程不仅呈现出地方政府与访民之间的关联动态，更是理解中央、地方与社会关系形态的重要面向。因此，传统的单线式叙述谱系无法阐释信访制度涵盖的多样化特征，所呈现的三方交融与互构的运作模式使我们必须以一种“立体”式的分析方式呈现信访制度运行的过程与困境。当前，信访制度逐步异化为国家刚性体制下的维稳工具，并在集权制度与压力型体制下，信访治理越来越偏离制度设计的初衷，呈现出非制度化、非程式化、非规则化等机会主义特征，对信访制度的运行产生了深远影响。那么，政府的机会治理在实践中如何型构信访制度运行的困境?它对地方治理行为产生了怎样的影响?信访由国家的制度设计演变为地方的机会治理行为，其内在根源是什么?本文试图在对地方的机会治理行为进行考察的基础上，衔接访民行为的机会主义特性，进而从宏观的制度层面给出解释。

二、机会治理：地方政府的信访治理策略

(一)“花钱买稳定”：信访治理的规则缺失

许多研究显示，以利诱的方式让访民放弃上访已成为地方政府的普遍做法[13]，形式也多种多样。“花钱买稳定”首先是通过金钱收买的方式让访民罢诉息访，即花钱摆平。有些访民上访的目的便是寻求经济利益，在这种情况下，基层政府即便无法通过法定程序和正常渠道为其提供补偿，也会私下通过其他名目把钱支付给上访者，使其不再上访。这种方式在拆迁安置、征地补偿以及执法人员侵害公民人身财产权利的上访案件中应用得比较普遍。在奥运会、两会等特殊时期，由于不能采取强制手段，基层政府会以吃喝玩乐的方式拖住本地上访户，防止其脱离当地的监控。还有一些上访户是因为陈年旧案一直悬而未决，有些甚至相关当事人已经死亡或无处可寻了，这时通过正常的司法渠道追回损失已经不可能。按照法律规定，这类上访者主张司法救济的权利早已消灭，国家可以不予理会，但在维稳压力下，基层政府只好自己贴钱使其罢访，有时甚至连本带利一起算上。这种“摆平”的做法看似是关心群众疾苦，政府为求偿无门的群众买单，但实践中无原则的妥协和退让，既不符合国家的法律规定，也破坏了政策的严肃性和程序的规范性，是压力体制下的一种无奈之举。在这些事件中，政府一改以往的强势形象，在与农民“谈判”的博弈过程中处于被动地位，甚至答应农民提出的不合理要求，这种上访类型被称为“要挟型上访”[14]。由于政府本身不是生产部门，维稳衍生的巨额经费使各级政府不堪重负，以致陷入“以钱了难，越了越难”的困境。

但是很多访民上访不是为了得到经济补偿，而是出于“不争馒头争口气”的心理，即要“讨个说法”。应星曾提出“以气抗争”的概念来解释这类上访者的行为模式[15]，“气”是行动再生产的推动力量。[16]这些访民有毅力和精神支撑，甚至面对打击、报复也不畏惧，他们一般能够进入省级或者国家信访局登记，给地方的信访量带来直接影响。面对这类上访者，通过金钱收买的方式已基本不可能，地方政府便将利诱的对象转为信访机关，花钱收买国家信访工作人员，让其拒绝登记本地访民或将已经登记在案的记录抹掉，即“销号”。很多学者在其信访研究中都提到过不同地区“销号”现象的存在。[17][13]在维稳的压力下，信访指标与地方政绩挂钩。地方政府为保住自身“清白”，避免触碰“一票否决”的高压线，只好设法通过“信访寻租”来销号。各地方与上级信访部门搞好关系，信访部门遇到上访问题不登记、不上报，并在第一时间通知当地干部，从地方获得好处。销号不仅使国家错过了在体制内解决问题的机会，更是贿赂国家机关工作人员的犯罪行为，其消极影响远远超过一般的机关腐败。中央设置信访制度的主要意图在于借助民众的力量防范腐败，但“销号”现象意味着信访制度的运行产生了与中央意图相悖逆的客观后果，成为新的腐败滋长点。“国家信访部门的腐败，除了在体制内平添一个政治腐败点，还让来京上访的民众把国家信访部门与中央区格开来，这等于在保卫中央的最后一道防火墙上挖出一个空洞。”[17]

由于中国特殊国情和政治文化传统，信访制度一直被老百姓看作是“上达天听”的唯一渠道，“告御状”是群众正义的最后希望。如果他们发现连信访部门都被腐蚀而拒绝倾听和反映他们的疾苦，就可能把对个别领导干部的失望转化成对整个体制的失望，甚至滋生出政治绝望情绪。刘能认为，怨恨解释是都市集体行动框架的一个关键变量。这一观点可以扩展到上访行动中。“本来，在许多信访民众眼中，信访部门虽然不像他们希望的那样有效率，但至少还是一个让他们说话，能够把他们的意见反映给中央领导的机构。一旦他们发现地方党政领导能够几乎百发百中地收买腐化中央信访部门的工作人员，他们就可能把信访部门视为成为政治腐败的共谋者。”[17]信访可能成为滋生政治激进主义的土壤，甚至从根本上消解执政党的政治权威，为社会稳定埋下巨大的威胁。

(二)暴力打压：信访治理合法性的消解

在实践中，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访者进入上级党政机关已是公开的事情，这被老百姓形象地称为“劫访”。有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心，抄家、没收财物、关押、拘留、劳教、判刑以及雇佣黑社会报复等手段极为常见，甚至演化成“安元鼎”类似的恶性事件。地方政府在赴京的路上设置了重重关卡，在国家信访局和其他中央国家机关附近也密布各地驻京办的眼线。此外，地方还采取各种措施将赴京上访和越级上访者进行管控，如对访民在政府机关或事业单位工作的亲戚朋友采取“连坐法”，只要访民上访，便处置其在机关工作的亲人朋友，促使其紧盯上访者。中西部一些省份由于法治比较落后，地方政府甚至采取将接回的访民进行劳教、拘留或强制性送往精神病院等极端措施。公安机关针对到天安门广场、中南海周边、驻华使馆区(驻华相关机构)、中央领导人住地等非信访接待场所的“非正常上访”行为，也制定了严厉的处置规定。

从理论上讲，暴力打压毫无疑问是对公民权利与法治建设的践踏。人身自由是公民的基本权利，非经有权机关依法定程序作出有效裁定，任何机关和个人都不能随意剥夺。一些地方政府的作为不仅严重恶化了其在公众心中的政治形象，而且导致极为激烈的抗争活动也时有发生，