奂平清：福利社会建设与社会治理

近年来在对西方国家金融、政治与社会危机的反思中，许多人将福利制度看作危机的根源，谨防“福利病”和“福利陷阱”的话语十分流行。这种反思与批评，夸大了福利制度的负面效应而忽视了其正面功能，在认识上也放大了中国福利社会建设的困难。当前，我国正在实施的以改善民生为重点的社会建设战略，是应对我国经济社会发展面临的重大挑战、抓住新的发展机遇的重要选择。建设福利社会，是社会主义的本质要求和根本目的；加快福利社会建设，是中国社会建设的根本任务，也是社会治理的基本途径；加强以基本公共服务为主的福利社会建设，也是中国实现经济发展方式转变的突破口；在社会分化加剧、社会矛盾突出的条件下，加快福利社会建设是中国应对社会治理困境的根本途径；福利社会建设也是促进社会认同、重塑价值共同性的重要途径，也将为文化建设和中华民族的复兴奠定坚实的基础。

本文所说的“福利社会”概念，是以广义的“社会福利”概念为基础的，是指为提高广大社会成员的生活水平、健康和幸福的各种政策和社会服务。所谓“福利社会建设”，就是指提高广大社会成员的生活水平、健康和幸福的各种政策和社会服务建设，就是要加强普惠型社会福利制度建设，实现从“小福利”向“大福利”的转变。[1]之所以要强调“大福利”和“福利社会”的概念，一个主要原因是单靠狭义的社会福利等社会政策，是难以解决贫富分化等社会不平等问题的，社会不平等从根本上来说主要是由所有制、收入分配、劳动就业等经济制度与政策等综合因素造成的，因此，除了狭义的社会福利和社会保障外，还需要通过收入分配、税收等经济制度与体制的调整等方式加以减缩。此外，“福利社会”也强调社会各群体和个人的心态层面，强调人民的安居乐业和社会的“有感发展”。

一、福利制度建设与社会现代化

(一)福利制度与经济社会转型

在工业化、城市化的经济社会结构转型过程中建立的福利国家制度，作为“稳定资本主义社会的一套装置”，[2](P8)在很大程度上缓解了资本主义国家的矛盾。如通过对工人基本生活水平的保证，削弱了工人的反抗意识，在政治方面缓和了阶级对立，将阶级性的利益对立转化为一定程度上更具建设性的冲突解决形式，从而维持了资本主义制度的合法性；另外，国家通过社会保障与福利政策保障社会成员的生存和发展的权利，通过教育培训等投资，改善人力资本状况、提高劳动生产率，从而顺利实现劳动力自身的再生产，提高市场经济体系的效率；此外，从文化层面来说，福利制度被视为一种促进社会公正的制度安排，提高了国家和社会相关制度的合法性，[3](P26～36)为国家认同与社会整合提供了制度化支撑。

从社会治理的角度来说，发达资本主义国家的主要经验就是顺应工业化、城市化的经济社会结构转型，在制度层面通过国家的“社会改良政策”来满足工人阶级的主要要求，以防止工人阶级颠覆私有财产制度，协调资本与劳动之间的关系，以摆脱毁灭性的阶级对抗。[3](P21)福利国家体制虽然不能从根本上解决不平等问题，但它通过对国民(尤其是弱势群体)在社会保障、医疗和教育等方面制度化支持，有助于缩小社会差距，促进社会流动与社会活力，从而保持社会的安定与进步。

(二)福利制度与西方国家危机

福利国家制度对缓解发达工业化国家社会转型过程中的社会冲突、保持社会稳定和促进经济发展发挥着极为重要的作用。然而，近几十年来，在全球化背景下，西方福利国家普遍面临人口老龄化、经济增长缓慢、通货膨胀、失业率升高等一系列严峻的挑战，人们将这些问题归因于福利国家制度，关于福利国家危机及其变革也成为争论并引发社会冲突的核心议题。

批评者认为，福利制度形塑了一种依赖文化，产生了福利依赖群体，作为人们的基本权利的社会福利以及“福利刚性”，使得国家的社会福利支出日益膨胀，成为经济发展的负担；福利制度提升了劳动力成本，削弱了福利国家的经济活力和竞争力，从而也加剧失业和贫困问题。关于福利制度的这类批评貌似有理，其实有诸多认识上的误区和社会建构的成分。将当前西方福利国家危机归因于福利制度，并没有看到危机背后的资本主义根源，福利制度无疑被当成了“替罪羊”。

实际上，关于福利制度必然使人们产生福利依赖、影响经济效率的话语有严重的分析缺陷，关于福利只可增不可减的“福利刚性”论，也是以现代西方经济学人性自私和贪婪的假设为基础的，缺乏充分的社会学依据；当前西方国家的危机，本质上是资本主义制度性危机，影响其经济增长和效率的，正是不平等，而不是福利制度。围绕福利制度的争论和所谓“福利国家危机”，只不过是资本主义内在矛盾的彰显；如果说福利或福利制度与经济、政治和社会危机有关联，也是源于日益形式化的资本主义民主政体；新自由主义影响下社会共识的日益缺乏，也是福利国家危机论话语流行的基础。在各种危机和批评的压力下，福利国家普遍推行福利主体多元化的改革。不过，无论如何改革，在现代风险社会，国家和政府的福利责任和作用是不可或缺的，而且，在某些领域，国家和政府的福利责任还需要扩展和强化。例如，在经济全球化的条件下，原先以民族国家为界限构建的福利国家制度，在覆盖面和保障水平上对劳动力移民群体的排斥普遍存在，已日益成为福利国家社会分化、族群冲突和社会稳定等问题的主要原因。因此，福利国家在完善福利制度、减少福利排斥，以及建立突破民族国家界限的国际或区域性福利保障合作机制等方面，依然任重道远。[4]

(三)福利制度改革背景及逻辑的中西差异

福利国家在全球化、老龄化等趋势及其挑战下，福利制度改革的普遍做法是试图减弱国家的福利责任。福利国家制度的批评者也据此强调中国建立普惠性社会保障制度所面临的困难，并基于“福利刚性论”的话语，强调中国提升社会福利必须要小步走，要趁早严格控制福利费用的增长，而不是从某种道德理想出发一味地强调扩大保障覆盖面和提高保障水准。[5]实际上，关于“福利病”、“社会福利社会责任论”、“社会福利可替代论”等观点，都是对社会福利事业的误解，也正是这些观点的流行，导致了中国社会福利事业发展的滞后，并深刻地影响到国民的实际生活质量。[6]

“福利病”的话语及分析逻辑，忽视了国家在经济社会转型过程中社会福利制度建设的必然性，也忽视了福利制度在社会稳定和谐与可持续发展中的作用，更缺乏对中国与西方福利国家在福利制度建设与改革上的背景和逻辑差异的比较分析。首先，就福利水平而言，与西方福利国家相比，中国的福利水平还很低，放大福利国家制度负面效应的话语无疑会影响到我国福利制度建设和福利水平的提高。实际上，在政策与实践层面，我国政府已越来越成为社会福利的责任主体。其次，从福利制度改革的方向来说，西方国家改革的方向多是福利多元化，弱化国家和政府的责任，强调个人、社区、市场的责任。尽管福利国家普遍试图削减社会开支，但总体而言，政府在社会领域里的干预有增无减，政府在改造经济的过程中仍发挥着主要作用。[7]而中国的经济社会结构变迁趋势决定了福利制度改革的核心仍应是突出国家和政府的福利责任。再次，就根本社会制度和政治体制而言，中国是国家和政府主导着国民财富和资源，社会主义的性质决定了这些财富和资源必然要用之于民。此外，就现实经济社会结构来看，中国与西方福利国家也有不同的国情，具体的福利政策改革与选择必然也有差别。[4]

二、福利社会建设：中国社会建设和社会治理的核心

从当前中国经济社会发展面临的挑战来看，过去那种单纯强调通过发展经济、“做大蛋糕”来化解矛盾和问题的理论和实践，已难以应对当前深层次的结构性矛盾。根据经济社会结构的巨大变化，加快经济、政治、社会等领域一些密切关乎民生的制度政策调整，越来越成为推进中国整体改革事业的关键因素。

自中共十六大以来，我国确立了科学发展观、构建社会主义和谐社会、推进国家治理体系和治理能力现代化等一系列重大战略方针和政策，强调以人为本，更加重视社会建设，着力保障和改善民生，促进社会公平正义，增进人民福祉，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。当前中国的主要任务，就是要把以保障和改善民生为重点的社会建设摆到更加突出的位置，建立健全有效的社会治理体系。

(一)福利社会建设与社会主义的本质

过去我们曾在意识形态层面将福利制度等同于资本主义，片面地将高福利视为病态，并没有正确地把握社会福利制度的本质。实际上，福利国家制度也是资本主义借鉴和吸收马克思主义或社会主义因素的结果。俄国“十月革命”以来社会主义革命和实践的重要影响之一就是促使西方国家在政治经济制度层面做出深刻调整，出现“二战”后的福利国家。[8]福利制度可以说是马克思恩格斯所分析的“在资本主义社会内部自发地孕育和形成社会主义因素”[9]的一个重要例子。

社会福利是社会文明的重要标志，也是社会主义社会的重要方面。马克思恩格斯在批判资本主义及其生产方式带来贫困、伤残、失业问题时，揭示了其济贫事业等社会福利制度的阶级属性，但并未简单否定其所起的作用，并提出了社会主义社会福利的设想。恩格斯指出，“现今的制度使寄生虫安逸和奢侈，让工人劳动和贫困，并且使所有的人退化；这种制度按其实质来说是不公正的，是应该被消灭的。……我们的目的是要建立社会主义制度，这种制度将给所有的人提供健康而有益的工作，给所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正的充分的自由”。[10](P570)因此必须要废除私有制，“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”。[11](P243)马克思主义始终把共同富裕视为根本区别于资本主义的发展道路。防止两极分化，提高全体人民的社会福利、实现共同富裕，是社会主义社会的本质特征和根本目标。共同富裕不仅是一种价值追求，也是社会主义制度设计和完善的根据，社会主义制度也是真正实现共同富裕的根本保证。[12]

与资本主义私有制社会相比，以公有制为主体等方面优越性，保证了社会主义社会的统一性，社会管理或治理不带有阶级对抗性。社会主义社会管理的主要目的是要克服阶级之间的社会差异，充分保证社会全体成员的福利和自由的全面发展。[13](P1～9)社会主义公有制有利于保证能够根据社会的实际需要安排生产，从而实现可持续与协调发展，而不是像资本主义生产方式那样为了生产而生产、通过制造“虚假需求”维持生产的持续运行，避免私有制下社会陷入两极分化、消费主义的困境，建设福利社会本身将成为社会发展的目的，而不仅仅是将福利作为刺激消费拉动经济增长的工具。

贫富差距是当今中国面临的重大现实问题，从马克思主义的立场看，这种贫富差距是不正义的。在当前中国的社会经济条件下，我们需要做的是在不使福利降低的情况下尽可能地缩小贫富差距。[14]解决贫富差距问题，需要从分配问题入手，但从根本上解决还是要坚持社会主义公有制为主体。邓小平指出，“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕”，[15](P373～374)在发展过程中自然会出现两极分化，