何哲：中国公共管理体系的核心逻辑及与其他体系的对话

摘要：在中国经济社会飞速发展的同时，迫切需要对支撑社会经济发展的内在公共管理理论逻辑有所总结和归纳，才能够一方面对已经取得的社会经济进步进行有效解释；另一方面也才能够更好的发展和完善这一体系，并与世界其他公共管理体系进行对话，获取承认、尊重并贡献于整个人类社会。其中，最重要和基础的工作就是对支配整个社会运作的公共管理体系进行理论上的归纳和总结。本文对中国公共管理体系的基本运作逻辑进行探索，并以此提出中国公共管理体系与其他公共管理体系对话的原则与策略。

关键词：公共管理；体系；逻辑；对话

作者简介：何哲（男，1982-）陕西西安人，博士，现为国家行政学院公共管理教研部副研究员，国家战略研究中心秘书长，研究方向包括网络社会治理；行政体制改革；国家发展战略；经济与制造业服务化等。

毋庸置疑的是，当前中国在经济社会建设方面都取得了显著的成就。作为整个国家社会体系运行支撑的公共管理体系本身，无疑也证明了其自身的价值。那么，无论是从横向的人类各种公共管理体系的对比而言；还是从纵向来看，作为人类历史上的重要公共管理实践体系而言。都有必要对当前中国公共管理内在逻辑和结构进行总结，以期实现两个重要的目的：1）更好发展中国公共管理体系本身；2）作为世界公共管理体系丛林中的独特一支与其他体系互相借鉴学习，并实现自身的世界定位。这也就是所谓的构建公共管理话语体系的核心目的和要务。

而从中国公共管理话语体系的构建角度，本文认为，其核心要点不仅在于话语如何表述，而是在于是否对整个中国公共管理体系内在的核心构建和运作逻辑进行了理论上的系统总结和归纳；在此基础上，整个话语体系的构建和对外表达才有可能有基础、有价值和有效果。

从一种体系的形成和发展而言，一种公共管理体系无疑是漫长阶段自然演化与当代主体主动性构建的结合。而无论从哪方面入手，都不能停留在简单的公共管理实践的现象上，而是要总结和归纳出其内在的运行逻辑和逻辑上的自洽性。这一点，也是当前对中国公共管理体系进行总结的基本出发点。

本文就从此目的出发，试图探索和揭示三个问题：1）中国公共管理体系其核心的内在运作逻辑是什么？2)这种逻辑体系之中是否是自洽合理的，从而体现了其内在的一致性与科学性；3）作为自成一体的体系，与其他体系如何进行有效的对话。

一、构建中国公共管理理论与话语体系的意义

毋庸置疑，构建中国公共管理自身的理论与话语体系是极为重要的，这种构建不仅是社会意识形态建设的需要，而是具有重要的现实价值、理论价值与历史价值意义。这重点体现在以下三个层面：

（一）解释已经发生的成就

如前所述，当前中国已经取得了飞速的经济社会发展，这是毋庸置疑的。然而，对于为什么会产生这样飞速的发展成就。已有的探索和解释依然是不够的。从现有的研究来看，一种通常的视角重点放在中国取得的经济成就上，而主要的解释是从经济学的角度来进行的，包括从外生和内生两个层面，如外生的国际产业结构调整，全球化与全球投资与贸易等等；而内生层面包括要素层面的解释和制度层面的解释，从要素层面包括人口红利，低储蓄率等经济要素；制度层面包括方方面面的经济制度如产权、外资、税收鼓励等等。可以说，经济学层面的解释已经很多 [1]。

另外的拓展解释则是从“政治-经济”双重层面进行，如典型的中国模式的探索 [2-3]，其核心视角依然是从宏观的“政治-经济”制度来解释中国产生的成就。其核心的观点认为正是由于中国宏观政治的连续稳定和改革开放的结合，从而产生了中国飞速发展的结果[4-5]。

然而，这种解释依然是不够的。因为，一方面，中国的发展和成就远不仅停留在经济层面。而是包括整个政治-经济-社会的全面成就。另一方面，支撑整个社会经济体发展的深层次原因并不是简单的宏观政治和经济制度，而在现有的解释中，对支撑整个国家运作的整个公共管理体系在中国经济、社会发展中的作用往往被忽视了。

产生这种忽视公共管理体系在经济社会发展中作用的原因主要来自两个方面的观点，一种典型观点认为，公共管理体系是一种被动的决策-执行体系，是宏观政治方向下的具体执行层面，因此，更重要的是宏观制度，而不是具体的管理体系[6]。而另一种观点(主要体现为自由主义)常常认为，以政府体系为核心的公共管理体系本身就不应该对社会经济发展过多干预，因此，不应该过多去在意公共管理体系在经济社会发展中的作用,因此应该转向宏观体系[7]。由以上两个原因，中国公共管理体系在经济社会发展中的作用被有意无意的长期忽视了。

然而，必须要指出的是，公共管理体系在社会中发挥的作用远超以上两种观点所描述的作用：准确的讲，国家体系内所有从宏观到微观个体的行为都依赖于整个公共管理体系来运行和体现，因此，公共管理体系是整个国家社会运转的核心骨干体系。没有公共管理体系的有效运行，不可能想象一个国家社会能够有效的运转和发展。

因此，要充分理解中国经济社会的快速发展，必须要从中国公共管理体系的运作逻辑入手，才能清晰勾勒出连接宏观制度与微观主体的公共管理体系是如何促进社会经济快速发展的。

（二）完善现有的公共管理体系

以上的意义是从解释和获取知识的角度进行的。然而，理论解释在现实层面的意义是可以有效的提升与完善现有的公共管理体系。这一点的意义并不需要过多的阐述。通过对公共管理运作的逻辑进行回顾与研究，构建出中国公共管理体系自身的运作逻辑和如何影响到经济社会发展的整个解释框架后，自然而然也可以察觉出已有公共管理体系中需要改进的不足。结合当前社会经济发展中遇到的困境和障碍，就可以通过调整完善公共管理体系，从而进一步促进整个社会经济体系的发展。

（三）提供纵向的人类历史价值与横向的世界价值

构建中国公共管理理论与话语体系其意义不仅体现在以上的理论层面的解释和现实层面的改进，而从更高的层面讲，也是提供一种纵向意义的人类历史价值与横向的世界价值的工作。

马克思主义与其他理论体系重大的一点不同就是马克思主义具有一种宏大的人类历史视角和世界视角，从而形成了宏伟壮观的理论殿堂。而这也是马克思主义成为人类一种广泛传播的主要理论视角的原因。而构建中国公共管理的理论与话语体系，也要有这种视角，才能更好的理解中国公共管理体系的意义、现实和未来。

从人类纵向的历史视角来看，中国公共管理体系，是人类在相当长的历史阶段中一种重要的公共管理实践与机制并且取得了相当的成功，对中国公共管理体系的理论构建，将在人类历史的演化环节中补充重要的知识。这是纵向的历史价值。

而从横向的世界价值来看，中国公共管理体系的理论体系的总结和构建将更好的完善整个当前人类社会的管理体系谱系图，并通过与其他理论体系的互相交流补充，取长补短，形成不同体系的共同促进。事实也证明，在不同的文明体系之间，政治、经济、社会政策和公共管理制度一直都是相互借鉴，从而促进各自的提高并促进整个人类社会治理水平的演化与完善。

二、中国公共管理体系发展的基本逻辑

中国公共管理体系从改革开放至今，经历了若干次较大的变革（如多次行政体制改革），然而其内在依然体现出了若干一贯的逻辑性。了解和把握中国公共管理体系的核心特征，就需要从这些基本逻辑入手。

从中国公共管理体系的基本逻辑来讲，当代中国公共管理体系发展和演进的逻辑是一个复合的产物，其既有延续了古代中国公共管理体系的历史特征和延续，也有是当代中国社会不断发展的治理现实的演化，同时也是其他系统，如政治系统、经济系统、社会文化系统不断交汇融合的产物。这些多种因素汇集起来，可以体现为以下几个核心发展逻辑：1）明显的导向性：有为和理想政府的追求；2）上下一体的统筹治理格局；3）“政治-经济-社会”多种系统的融洽，“刚性-柔性”的兼顾；4）“执政党-政府”联动交融发展。

（一）明显的导向性：有为政府和理想政府的追求

与西方国家典型的“守夜人”政府不同，（例如洛克就认为政府最核心的职能是两件事，制定法律和保护公民财产）[8]，中国自古以来无论从治理思想和现实行动而言，一直都有对理想政府治理的追求。特别是儒学成为官方正统的社会意识后，表现得更为明显。这一追求集中体现在对“仁政”“善治”，“善政”，“良政”等的追求。如董仲舒在《对贤良策》中写到“当更化而不更化,虽有大贤不能善治也。故汉得天下以来,常欲善治而至今不可善治者,失之于当更化而不更化也”。这一思想的核心即认为，政府在社会发展中，必须处于一个坚定的中坚作用，不但有教化百姓，发展民生的职责，更有改革拓新的重要职责。

这一历史传统延续至今，集中的体现就在于无论是建国以后，还是改革开放后，作为公共管理主体的中国政府，一直都在积极向建设有为善为政府而努力。并且这一努力在整个国家的现代化进程中起到了重要的作用。无论从新中国工业体系的建设，还是改革开放后通过改革开放全面发展经济和保障民生，和最近的建设服务型政府、简政放权等努力来看。集中体现了建设良好政府和通过政府来带动国家和社会发展的导向，这一积极导向已经证明在中国的发展中起到了重要的作用。这种做有为政府的导向，可以称之为中国公共管理体系发展的第一个逻辑并且是首要逻辑。

（二）上下一体的统筹治理格局

自古而起，中国历来就有追求大一统的社会思想。无论是从文化共同体，民族共同体，还是统治共同体，自古以来，中国在其主流价值体系中，就被认为是一个完整的整体。乃至秦汉的大一统以前，所谓诗经中就有“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”章句。这种观念在随后历史的发展中，无论是统一的王朝还是暂时分裂的时代，都被一直的延续下来。