毛寿龙：权力、市场与城市治理

理论上来讲，城市应该是自由，平等，开放的，以市场为基础的城市治理是基于不动产的多中心的治理，而不是对人进行身份制管理的单中心的治理。市场开放性城市实行以市场为基础的治理，权力开放性城市因权力而开放，但也容易因权力而封闭。以权力为基础的城市治理，面对高房价和拥堵，会从单中心的角度来界定城市问题，并采取越来越多的限制性的政策，这会引起很多策略性行为，并需要新一轮的严格管制。而以市场为基础的城市治理，面对高房价和拥堵，会从多中心的角度来界定问题，并尽可能避免限制性措施，避免策略行为，尽可能让多中心的选择来自我调整购车和用车以及买房和租房等行为。

本文将探索城市的权力性和市场性，权力性的城市治理是以治人为基础的，而市场性的城市治理是以治不动产为基础的。权力性城市是管制的，等级的，封闭的，市场为基础的城市治理是自由的，平等的，开放的。权力性城市可以在策略层次实现开放，并进而促进城市的自由，平等和发展。但在治理层次的权力性，在问题的性质发生变化的时候，会使得城市重新走向管制，等级和封闭。城市需要治理层次的治道变革，而不仅仅是策略层次的治道变革。

一、自由和开放，是城市的本性，市场是城市的核心

城市是“城”加“市”，是一个城，也是一个市（场）。在过去，城市往往是“城”，城往往是带有城墙防御设施的聚居点，位于交通要道，并且是政治中心，有一定的政治军事或者行政级别。由于聚居点在军事政治活动之外，往往也有大量的商业活动，于是城就成了“市”。在政治军事越来越让位于经济的时代，好多城市往往是市，其核心的意思是，有一个市场，很多人聚在一起，自由交易。如果人很少，就是一个简单市场，如果人很多，是一个复杂的市场，需要多方面的公共服务，于是就有了政府，就有了城。

城市，无论是“城”，还是“市”，都是移民的聚居点，不像乡村，往往由一个家族组成，世世代代住在一起，人与人之间有着紧密的血缘等社会关系，有着自然的社会等级。在城市这样的移民聚居地，人与人的关系，如果是政治性的城市，往往有明显的等级关系，但是作为市，聚居地的移民之间的关系是简单的交易关系。血缘等级，权力等级，地域等级，包括种族，肤色，宗教，长相，个子，在简单的和大数量的交易关系中消失。而且连家族仇恨都消失了。在城市里，人们摆脱了血缘的束缚，权力的束缚，土地的束缚，以及其他种种束缚，从而获得了市场的自由。只要你有能力，有一技之长，或者有资金，或者有管理能力，即使没有土地，没有房产，只要有点机会或者运气，也可以在城市谋求幸福生活，而且是自由地呼吸空气，可以选择自己喜欢的生活方式。

在这样的地方，每个人需要多样化的服务，这些服务，绝大部分可通过市场解决。但也有很多需要通过集体机制，或者非营利机制，或者立法、行政和司法途径来解决。因此，需要建立城市政府，有立法机构，行政执法和司法机构，也需要提供公共服务的机构。

在这样的城市里，城市的私人事务，和公共事务具有自然的分界域。私人事务，具有私人性，具有私隐的权利保护结构。公共事务，是开放的事务，具有开放性的治理机构。

正是城市的自由和开放的本性，它即使有政治或者行政级别，即使不同的城市，其行政上的发展机会和空间不一样，但在自由和开放的发展过程中，一些城市自然而然地会发展很快，成为高等级的城市。比如，在我们国家，城市有省部级的直辖市，副省级的计划单列市和省会城市，地区级的地级市，县级市，还有镇级市，其发展空间往往与其政治行政级别有关，级别越高，发展空间越大。但是，随着市场经济的发展，很多一线城市并不一定是直辖市，而东部沿海的县级市，其房价也可能高于中西部的副省级城市。根据百度“城市”条目的说法，国家一线城市有北京，天津，上海这三个直辖市，广州和深圳不是直辖市，但列在国家一线城市里。国家二线城市有直辖市重庆，杭州、福州、南昌、长沙、南京、成都、武汉等省会城市，此外，还有宁波、苏州、厦门、大连、青岛、海口等非省会市。目前，城市行政级别虽然和市场级别依然有很多重合的地方，但已经出现了差异，很多行政级别低的城市，已经通过市场获得了更多的发展机会。

如果城市的本性是“城”，那么城市就只能在其级别所允许的空间呢得以发展。如果城市的本性是“市”，是自由和开放的，那么城市就可以超越其行政等级的空间，得到自由的发展。其实，越是自由开放的城市，其发展也越快。中国很多一线城市，都是外来人口高度集中的城市。中国沿海县级市，很多本地人口才五六十万，或者一百万，但外地活动人口就有100多万。而亚洲城市之星迪拜，更是90％以上人口都是外来人口，而且是来自印度，巴基斯坦，孟加拉和阿拉伯世界的外国人。

二、以市场为基础的城市，是一个人员流动，以不动产为治理基础的城市

这些快速发展的城市，往往是以市场为治理基础的。在以市场为治理基础的城市里，人员高度流动，资本，物流，也因此而是自由流动的，是开放的。注册企业，物流运输，资本进出，不需要身份和权力等级限制，也与种族，肤色，宗教无关。这样的城市，是典型的开放社会，在其中，每一个人都是自由、平等地和他人进行交易。在这里，如果不想合作，就可以退出，而且还可以选择与其他人进行合作。这样的城市显然也是多中心的城市。

在开放的城市里，人们是不需要户籍的。在很多开放性的城市里，即使有本地户籍，外地人和本地人区别也不大，而且很可能外地人比本地人还要多，如迪拜，外国人是本地人的九倍。浙江义乌，外地人是本地人的两倍，而且还有阿拉伯一条街，比很多省级城市还要具有国际化特点。市民和外地人的区分，是封闭性城邦的特征。而不是开放性城市的特征。实施开放性政策的城邦，或者城市国家，即使有本邦人和外地人的国籍的区分，很多本地人在外地，很多外地人在城市里居住，生活。对此，即使想严格控制，其成本也很高，因为开放性制度安排，越来越丰富，很容易突破控制。

城市的公共事务，不仅仅是人身权利和财产权利的保护，更主要的是公共服务的提供。人身权利和财产权利的保护，其实质也是公共服务。公共服务的数量和质量，往往和房产的价格联系在一起。公共服务的数量和质量好，房产的价格就高。地铁旁，房价高，因为地铁票便宜。好的学校旁，房价高，因为学校服务优质，而且价格低廉。城市的公共服务具有多中心性质，无论融资，生产和提供，以及决策，监督，都具有交叠的多中心性质。

比如就治安来说，个人装防盗设施，雇佣保镖，购买保险箱和保险等安全服务，楼可以设监控设备，街区可以集中购买保安和建立联防协议，城市设立警察局，刑事法庭，陪审团。融资，物业税，物业费，楼房集资。生产，公共权力供给，保安公司供给，安保设备，校区物业，业主组织，楼道邻里组织。集体决策结构。

就交通来说，城市道路融资，物业税，燃油税，或者拥堵收费。道路往往与房产价格有关，燃油税和车的使用与有关，拥堵收费与急需者优先有关。

在开放的城市里，由于除了房子，其他资产，包括人员，在城市都是可以高度流动的，因此，与公共服务有关的价值，基本上都体现在住房的价格里。以住房为基础，确立多中心的治理结构，多中心融资，多中心开放式治理，多中心开放式服务，是开放性城市以市场为基础的城市治理的基本特征。

三、市场开放性城市与权力开放性城市

从实际情况来看，开放的城市，因其治理结构不同，很多城市是市场开放性城市。最典型的市场开放性城市例子是亚洲三大新兴城市，香港，新加坡和迪拜。在那里，实行外向型经济，发展加工业，转口贸易，服务业，实施低税收，良好的法治，社区自治，多中心治理结构，其治理结构是亲市场的，开放性的治理结构。结果，10多年时间就有很好的发展，30年时间，就成为世界城市发展的样板。这些城市，政治未必民主，如迪拜是亲王统治，新加坡的政界基本是家族世袭，香港是总督和特首，也不是选举产生的。但其政治非常有限，对城市的开放性基本没有妨碍。政治虽然不民主，但社会自治，经济开放，公共服务也有开放的公共治理结构，是香港，新加坡，迪拜迅速成为发达城市的成功元素。

也有很多城市是权力开放性城市。中国在市场化进程中，迅速发展的城市，基本上都是权力开放性城市。这样的城市，从封闭到开放，基本上都是权力的过程，而不是个人主观选择，不是多中心开放的过程。大城市通过权力开放迅速发展，即使严格的户籍制度，也纷纷被突破。但这一进程，主要是权力性开放的过程，因为权力并没有因为社会自治和经济开放而变得积极有限，公共服务的治理结构，也依然是高度行政性的。

即使是权力性开放，也会引起户籍等的开放。城市选择性开放，如对人才开放，对资本开放，对购买住房开放，对企业注册开放，就会导致众多的一般意义上的开放，如引来了很多不是人才的人，也导致了对公共服务的开放，即公园，公交，外地人也享受同等待遇，更导致了很多职业的开放，外地人开始时很多职业受到限制，但慢慢的开始可以从事很多职业。权力性开放的过程，也是一个市场发展的过程，但更多的是政策目标和权力运作条件下的开放。其结果是，城市的治理结构并不是以市场为基础的，而是权力性的，其开放本身也带有很强的因权力相机选择而导致的歧视性特征。

正是中国城市治理结构上封闭，社会行政单位化，行政结构性单中心，公民社会组织不发达，使得中国大城市的开放，更多的是一个等级性的开放，长期受人批评需要改革的户籍制度，就是其等级性开放的一个重要的政策性工具。因城市本身的等级性，户籍本身也就具有了等级的特征，追求户口本身，也成为人生的目标，拥有这些户口本身，也因此而获得很多政策性特权。

在这样的城市中，城市融资，与个人所得税，物业税，物业费，相关性弱。公共资源决策和监督，缺乏开放性的治理结构。融资来自隐性渠道，如卖地所得和间接税，而不是直接税。公共开支缺乏透明性。政府公共服务融资与政绩有关，而与公共服务相关性弱。公共治理结构的封闭性，单中心行政性特征，使得权力开放的城市，很容易因为政绩目标的变化，而变成权力封闭性城市。

四、权力开放性城市的重新封闭化

中国城市权力性开放的发展，一靠国家大项目和各种投资。二靠招商引资，发展高科技和CBD服务业。三靠房地产和汽车产业。四依靠会展经济。很多城市都各有各的办法。但共同的办法是，通过开发房地产，和发展汽车产业，来推动GDP扩张性的经济增长。这一政策目标，推动了中国城市的迅速发展，也因此推进了城市的自由和开放。比如开始时只有具有本地户籍，有单位的人才能够有资格分到房子，住房改革后，不仅具有本地户籍的人可以买房子，而且具有外地户籍，乃至外国国籍的人也能够买房子。很多城市，为了激活房地产市场，还鼓励外地人买房子，只要买了房子，还可以送户口，获得当地的户籍，并享受当地户籍居民才可以享受的公共服务。不仅如此，城市的基层治理结构，也开始出现一些变化。很多商业小区，开始建立业主大会和业主委员会，不再以居民的户籍，而是以产权的所有者为基础点击此处阅读下一页)