燕继荣：国家治理改革的方向

【内容提要】 “治理”是近年来国际学术界讨论的热门话题。中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，中国学术界对“治理”概念的关注热度，进一步转化为“国家治理”的讨论热情。文章就如何理解“国家治理”以及如何确定中国国家治理的目标和任务进行了理论探讨。文章认为，中国推行以“国家治理”为核心的改革，应该体现如下特点：(1)以国家整体绩效为立场，关注国家总体竞争力和国家治理的有效性；(2)以现实问题为导向，把法治化视为改革的核心内容，更加强调国家的自主性、统一性和权威性建设；(3)以现代文明价值理念和规则为标准，改造国家治理体系，贯彻公平正义、民主协商原则，实现依法治国。

【关 键 词】治理/国家治理/现代化/改革

“治理”是近年来国际学术界讨论的热门话题。中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，中国学术界对“治理”概念的关注热度，进一步转化为“国家治理”的讨论热情。人们普遍关心的问题是：怎么理解“国家治理”?如何确定中国国家治理的目标和任务?

过去，政治学家们通常把一个国家所推行的政治改革定义为“自由民主改革”，期望通过改革来建立自由民主政体，推进公民自由民主权利的实现。现在，中国政府把改革目标设定为“推进国家治理体系和治理能力的现代化”，我们可以把它简称为“国家治理改革”。那么，它与以往人们所理解的“自由民主改革”是什么关系?它是另一种完全不同的改革，还是包含了“自由民主改革”内容的改革?如何理解它们之间的区别与联系?

现代政治学关于政治发展的研究形成了两大路径：即，观念导向的理想主义路径(ideal approach)和问题导向的现实主义路径(realistic approach)。前者基于启蒙运动的思想和观念，着眼于普遍人权的进步和改善，从人的全面发展的视角出发，着重研究一个社会如何保障公民权利。因此，建立一个理想的自由民主的政体，通常被认为是社会发展的总目标和总方向，而一切与这一目标和方向相悖的变化都被判定为不具有合法性。后者基于既有的传统社会面对现代化冲击所遭遇的困境，关注如何重构稳定秩序的问题。因此，建立一个有效的权威秩序，被认为是社会发展的首要任务和基本条件，而政府能力或国家能力通常在这种研究模型中会得到特别强调。

政治发展研究的现实主义路径认为，现代化扩大了人们的眼界，释放了人们的需求和欲望，增强了人们的行动能力，这一切对传统社会管理构成了挑战，通常转化为人们对于以往秩序和规则束缚的不满和抗议行为，从而造成社会不稳定。诚如美国学者亨廷顿所指出，现代性带来稳定，现代化造成不稳定；保持社会秩序的稳定性，积极的策略只能是通过制度的适应性变革，提高制度化水平，提升国家治理能力。正是基于这种认识和判断，政治学研究形成了“现代化”――“国家治理危机”――“制度变革”三者关系的理论模型。这一理论模型的直白表述就是：现代化转型引发国家治理危机，要求国家治理能力做出调整(制度需求)；政府(或执政者)只有通过制度体系的变革(制度供给)顺应这种趋势，才能化解和应对国家治理危机。

政治发展研究的两大路径与现实的改革政策直接相关。换句话说，基于“国家治理效能”的改革与基于“自由民主权利”的改革存在差别，正如基于“自由”的国家秩序观念与基于“治理”的国家秩序观念会有所差别一样。假如说存在不同的政治改革模式，那么，以“自由民主”为动力的政治改革和以“国家治理”为动力的政治改革，其侧重点也会有所不同。前者――基于“自由民主”的改革――可能强调社会的公平性，站在保障个体权利的立场上，关注如何让公民有更大自由与如何让公民有更多民主参与机会，因此其重点和路径通常是民主选举、言论自由等等；后者――基于“国家治理”的改革――可能强调国家治理的有效性，站在国家整体绩效的立场上关注国家总体竞争力，强调国家的自主性、统一性和权威性。如果前者把民主化视为改革核心内容，那么后者或许会把法治化看作改革的首要任务。

其实，上述两种路径的差别本质上反映的是对国家的不同态度。在政治学的学术传统中，国家既是个人自由与权利的保护和捍卫者，也是潜在的威胁和妨害者。这种态度体现在诸如早期“必要的恶”以及近期“诺斯悖论”(North paradox)的种种命题和表述中。这些表述都揭示了现代国家面临的双重任务：国家构建与国家治理――前者强调建构一个有效国家、有为国家的迫切性；后者强调对国家权力(政府权力)进行控制和治理、建立有责国家、有限国家的必要性。国家必须足够强大，这样才能具有足够的能力去做该做的事情。但是，国家又不能过分强大，以至于它可以不受约束，滥用权力，践踏公民权利。如何让国家既有效又有限，这可谓现代国家的核心命题。

现代文献中最常见的关于国家的定义，是把它解释成拥有使用合法暴力的垄断性权威的机构，它也通常被人们用霍布斯(Thomas Hobbes，1588-1679)所谓“利维坦”怪兽来形容。但是，这样的认识，可能也多少带有误导的性质。因为，在所有的政治秩序中，国家也是法的来源，也是公民影响法律和公共政策、保护公民利益和自由权利的制度化平台。①但是，正如一辆汽车的行驶需要两个系统――动力系统和制动系统――的平衡一样，国家的发展也需要两种力量的均衡。既要让国家有能力，又要让国家权力有所限制，这是国家治理永恒的话题。历史上有许多例子。国家能力足够强大，因此可以崛起而成为一个“帝国”。但国家权力没有得到有效的制约，也使这样的“帝国”难以持续。因此，对于国家权力的有效制约就成为国家治理的关键，而如何实现有效性制约又成为国家治理现代化的重要标志。

国家的发展首先需要国家(政府)具备足够的治理能力。但是，国家的持续发展必须要有良好的治理方式。《大转型：我们时代的政治与经济起源》(The Great Transformation：The Political and Economic Origins of Our Times)的作者卡尔•波兰尼(Karl Polanyi，1886-1964)认为，自由放任的市场社会的逻辑和体系必然引发也必需形成一种保护性的反向运动，②政府要有足够的能力，同时也要有一种反制政府的力量，而这种反制力量在现代国家的表现，就是把政府权力“关进笼子里”的各种制度，③也就是“法治”和“民主问责”的制度。所以，“依法而治”和“民主问责”理当是国家治理现代化的重要内容。

古典政治学秉持至善和正义理念，从思考什么样的生活是好生活、什么样的社会是好社会开始，进而追问什么样的政体是好政体；当代政治学从动态过程和技术操作的视角出发，把这一问题进一步转化为什么样的治理算是好的治理。许多国家按照良好政体的理想原则构建了自己的制度框架，但是由于维持制度运行的能力不足，而使国家陷入混乱。

国际学术界提出“治理”概念主要是针对那些“失败国家”或“脆弱国家”的，它们因为治理无效而成为失败国家。因此，提高政府能力成为这个概念的核心内容和主题。考察治理理论家们的观点，我们会发现，他们共同关心的问题是国家的治理能力。那么今天，对于中国来说，国家治理现代化该有什么新的内容?

如上文所言，国家治理改革是一种以问题为导向的现实主义改革，所以，要确定中国国家治理现代化的任务，首先需要考察目前中国国家治理存在哪些问题和不足。

第一，国家统一性整合需要加强。近代中国的现代转型是在外部世界的冲击之下发生的。这种复杂的内外转型环境，使得时至今日的中国的国家整合仍然存在问题，边疆民族矛盾、台港澳问题、内地各区域之间的地方主义等等都是国家整合不够的表现。在以往普遍流行的观念中，“统一”意味着“大一统”，意味着领土完整，主权统一。因此，说到“统一性”，人们恐怕只想到台湾问题和边疆问题。其实，国家建设中“统一性”，还意味着市场、规则、标准、国民权益、司法判决、道路交通、信息网络的统一建设等等。依此标准，中国统一国家建设的任务还相当艰巨。

第二，公民身份与权利差距急需弥补。国家治理现代化要将其国民从臣民转换为现代公民，这要求每个公民享有平等的公民身份和法律面前人人平等的公民权利。而目前，中国在区域之间、城乡之间、阶层之间、人群之间存在巨大的公共政策和公共服务的不平等。就拿社会福利保障来说，多年来，政府公务员、事业单位职工、企业员工、城镇居民、农村居民具有不同的福利体系，与之相连的是国民权利和待遇的等级制差别。此外，由于历史原因和制度限制，公民权利与行政地域紧密捆绑，而地区差别又比较悬殊，这无形之中又加剧了国民权利的差距感。弱势群体往往集中在特定地区、特定行业和特定人群当中，而他们的状况又长期得不到改善，这难免助长地区矛盾和分化倾向。因此，赋予国民以现代公民身份和权利，形成平等的公共政策、均等化的公共服务，是国家治理现代化的重要任务。

第三，权力碎片化现象亟待克服。由于历史、政治等多种因素，今天中国的公共权力的私人化和碎片化严重，造成公共权力缺位、越位、错位的现象并存。这些现象转化为普通百姓的感受就是，作为公权力的国家无所不在，但有时候又无处可依，国家的强大与虚弱就这样悖论地纠结在一起。以往“摸着石头过河”的试验性的双轨制改革策略，使得地方主义、行业主义、部门主义、寡头主义、利益集团分解国家利益的现象层出不穷，饱受公众批评。重庆薄熙来事件以及最近披露的周永康事件表明，国家利益被碎片化、部门化、地方化，国家权力由于私人化而被扭曲、被切割、被肢解。所以，站在国家治理现代化的立场上看，这些现象以及与之相连的制度和政策应该首先被列为国家治理改革的对象。

第四，国家治理的法治和责任制水平有待提高。一个社会难免出现不公正现象，但如果法治和问责机制有效，不仅会减少社会不公正现象，而且会大大降低因为遭遇“不公正”待遇而采取极端行为乃至出现大规模抗议和政治革命的机会。正如上文分析所言，国家权力既要有效，又要有限。国家权力的有效性首先表现为政府维护国家整体利益、推行国家意志的强制能力和行政能力，国家权力的有限性主要表现为对治理者权力的制约能力，而法治和民主问责就是现代国家为保障国家能力所采用的基本制度和方法。在国家与市场、国家与企业、国家与社会的关系中“政府主导”(或“权力主导”)成为基本趋向的国家，对于政府(权力部门)及其官员的要求会更高。但从现实情况来看，中国在具体的政策和制度实施过程中，政府的随意性过大，官员的自由裁量权过宽，以至于任何一级权力机关和掌握实权的个人，都可以“灵活”使用自己的权力，结果造成有法不依、执法不严、司法不公的问题大量存在。这不仅削弱了本来就较为薄弱的法治意识，而且严重地损害了法律的有效性和权威性，导致公共权力部门公信力不足。这些年不断增长的社会反抗、层出不穷的上访、甚至极端自焚等事件，其原因固然与公民权利保护欠缺、公共政策失当、历史包袱难以清理等因素有关，但实际上，法治和问责机制不落实甚至失灵，更是问题的关键。

以上四个方面的问题是中国国家治理现代化亟须解决的问题。如果无法完成这些现代国家建设的基础性目标和任务，就谈不上国家治理现代化，更谈不上实现“中国梦”。当然，“中国梦”看似一个结果，但实际上也是一个不断展开和实现的过程。这个梦想的实现，还需要通过不断的国家建设为其铺平路基，也需要通过宪法、法律和制度建设为其铺好轨道。

中共十八届三中全会提出要“推进国家治理体系和治理能力的现代化”。我认为，它至少释放了三个方面的改革信息：

第一，“国家治理”强调的是“治理”。不管“治理”被定义为“协同治理”，还是“治国理政”，也不管追求社会自治，还是强调政府管制，反正不能“不治理”。“不治理”意味着放任主义；而要治理，就要有新规矩，就要建章立制，让官员和百姓都要明白，什么事情可为，什么事情不可为。

第二，“国家治理”强调要站在“国家立场”上，以国家整体利益为目标，以国家长远发展为准则来设计国家治理的方案，而不能容许部门主义、行业主义、地方主义、寡头主义、特权主义任意宰制国家权力、切割国家利益。

第三，“国家治理”强调要“现代化”。也就是说，“国家治理”要符合现代精神，遵循现代理念。“国家治理现代化”意味着国家治理者(执政党及其领导团队)要分享现代价值理念(如民主、自由、公平等价值)，要遵守现代生活规则(如法治、开放、竞争、协商等规则)，贯彻公平、正义、公开、透明等原则，坚持民主协商，实现依法而治。

注释：

①反思国家的学术潮流实际上有着与之相同的观点。正如美国印第安纳大学斯科特•戈登(Scott Gordon)教授所言，现代国家不仅是“民主的”，也是“立宪的”，它包含着用来保护公民利益和自由的权力控制的制度化结构(参见斯科特•戈登著：《控制国家：从古代雅典到今天的宪政史》(Controlling the State)，应奇等译，南京：江苏人民出版社2005年版，第5页)。

②参阅卡尔•波兰尼著：《大转型：我们时代的政治与经济起源》(The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Times)，第二篇第二卷“自我保护的社会”，冯钢、刘阳译，杭州：浙江人民出版社2007年版。

③孔飞力将“现代国家”的形成归结为“根本性议程”或“建制议程”(constitutional agenda)的考虑。这种“根本性议程”实质就是政府与社会的合法性秩序的构建，也就是“宪政结构”的问题――宪政的建立和权力制衡机制的产生(参阅《中国现代国家的起源》中文版序言，第2-6页，另见本书“译者导言”，第34页)。