于龙刚：乡村社会警察执法“合作与冲突”二元格局及其解释

摘要：乡村社会警察执法包含两种互动模式。执法互动发生于乡土空间下，乡土空间拥有自治性、熟悉性、不确定性、模糊性特征。常规状态下警察呈现出消极的执法姿态，将执法权转变为压服策略，以摆平理顺、化解矛盾。发生执法冲突后，为重建秩序、重塑权威，警察转而积极执法；面对专项行动、联合执法，为完成执法任务，警察主动出击，执法权的决断性得以凸显。乡村社会转型下村庄内生秩序机制瓦解，警察在乡村治安中承担主要角色。但执法领域内国家能力相对匮乏，警察执法事务具有系统性，执法能力与执法需求发生张力。一线执法活动难以被科层体制所捕获，监管者与执法者之间信息不对称，针对一线执法的监管难以落实，只能依赖目标管理责任制来激励执法。嵌入乡村社会与科层体制结构内的警察执法最终形成合作与冲突相循环的二元格局。深化公安改革，推动警察权法治化，应秉持全局思维，打击执法不规范行为，探索新型监管机制，充实乡村警力资源，并积极吸纳社会力量参与执法。

关键词：警察执法，乡土空间，国家能力，科层体制

警察像医生，他能为脑部肿瘤提供阿司匹林，只可惜他宁愿用棍子将它治愈。不进行更根本的社会手术，棍子（指严厉的“治安警务”）和阿司匹林（指社区警务）可能只是暂时的缓和剂。

――罗伯特•雷纳

一、问题提出

执法发生在法律系统与社会系统的交接地带，处于国家权力与公民权利互动的一线。虽然作为法律实施活动之一的司法活动也具有这一特征，但从规模与数量看，执法活动与社会系统的关系显然更为紧密。有效规范执法行为，治理执法不规范行为，对保障公民合法权益、推动法治中国建设具有举足轻重的作用。有学者以警察执法为例，提出警察权与公民权利在一定条件下存在一种反比例关系，处于此消彼长的状态中。①虽然中国特色社会主义法律体系已经基本形成，在立法层面初步确立了完善的权力控制与监督体系，但在实践过程中这一体系并未得到有效落实，现实中依然存在大量选择性执法、暴力执法、执法不作为等执法不规范行为。打击执法不规范行为，防治执法偏差仍将是法治中国建设的重要内容。执法不规范行为、执法偏差也因此是学界研究的重要议题。目前相关研究主要遵循以下三种进路：

一是“严格规则主义”进路。这一研究进路认为执法的实质是执法行为要有法律依据，受法律规范、法定程序制约。该进路试图用“严格规则主义”②的形式法治思维来解释和应对执法偏差。③执法偏差的发生源于执法权监督和控制程序的缺漏和不足。通过立法确立对执法权的程序控制，建立听证制度、告知制度、职能分离制度、不单方接触制度，④以及建立司法审查制度，审查行为根据、目的和内容，⑤从而强化行政权、司法权对执行权的制衡，确保执法裁量依据法律规范，执法实效符合法治价值。在制度和价值层面，“严格规则主义”进路符合法治话语对执法活动程序化、制度化、规范化的价值与目标预设。在方法论层面，这一研究进路遵循自上而下的认知范式，认为法律制定者与法律执行者之间存在明确分工与上下级关系，执法的关键是如何让法律执行结果符合立法目的，直接根据法律规定的特定结果来衡量执行成功与否。⑥

二是执法经济学进路。根据研究方法的差异，该进路可分为成本―收益分析方法与委托―代理分析法。成本―收益分析方法假设执法者为理性人，执法行为是执法者充分衡量成本、收益之后的理性选择。执法偏差实际上是执法主体面临情势变化，为降低包括间接执法成本与间接损害的总成本，运用剩余执法权以实现其政治、经济和社会目标的结果。⑦“钓鱼执法”产生于因出租车管制而加剧的黑车泛滥以及由“取证难”引起的执法难题。⑧与成本―收益分析方法不同，委托―代理分析方法将执法机构内部上下级关系抽象为委托人与代理人的关系，双方之间信息不对称导致道德风险和逆向选择，产生执法不规范行为。有学者认为警察执法行为具有低可见度，监督成本高，警察执法偏差实质上是信息不对称所产生的逆向选择与道德风险。⑨

三是街头官僚理论进路。街头官僚理论将空间作为一种能动变量，纳入个体行为系统中，认为空间会影响个体观念与思维，塑造个体行动以及个体间的交往互动。⑩该理论提出，在街头空间下，街头官僚必须保持敏感性，根据需要执行法律。街头官僚是空间中的政治家，必须恰当使用国家权威，对现场进行干预和控制，以维护秩序、执行法律。在这一过程中，街头官僚拥有选择执法对象、执法依据、执法强度和执法方式等方面的广泛自由裁量权。（11）街头官僚理论进路下，执法偏差被作为执法协商的产物，执法过程成为执法人员与执法对象讨价还价、谈判协商、相互博弈的过程，法律只是谈判与博弈中的一个筹码。（12）有研究受该进路影响，提出违建执法过程吸纳各种正式和非正式的权力关系与运作策略，对执法对象部分非法利益的承认，构成对执法人员的保护，使其不至于在执法过程中遇到人身危险，也不至于因暴力冲突而面临追责。（13）

上述研究在解释执法偏差现象，为规范执法行为提出对策建议方面都发挥了重要作用，但也存在一些问题。“严格规则主义”进路将执法偏差抽象为裁量越界与权力越轨，认为权利对权力制约不足，权力对权力制衡缺失是执法权异化的根本原因。该研究进路缺乏对科层组织内部结构与内部管理的关注。有学者指出执法不规范行为具有“嵌入性”，科层组织内部出现目标替代，体制目标取代执法目标，导致执法“摇摆”现象发生。（14）另外，这一研究进路难以兼顾国家能力与执法的相关性，执法过程中的公权力越轨可能并不仅仅意味着权力本身的制度之恶或者权力行使者的个人之恶。恰恰可能是执法能力缺失的一种反映。该研究进路自上而下的认知范式也可能使其难以充分关注微观执法互动，理解其背后丰富的社会意涵。

执法经济学进路对成本、收益等因素的界定，对科层体制内部信息不对称状态的分析，都需要放入具体场景中。超越具体执法场景，抽象的谈论成本、收益、信息，分析其与执法不规范行为的关联，容易忽视深层次结构性因素的潜在影响。街头官僚理论进路过于关注微观场景、具体因素与执法偏差的关联，缺乏对社会结构、国家体制等宏观因素的关注。中国正处于国家体制和社会结构的双重变革时期，呈现“历时性问题的共时性解决”的状态。执法偏差不可避免受到社会结构转型、国家体制变革等宏观变量的影响。最为主要的是，上述三种研究进路大多聚焦于暴力执法、选择性执法、执法不严等具体的执法偏差现象。但执法偏差构成日常执法实践的一环，嵌入到日常执法互动中，需要进入日常执法的经验世界来理解。如何整体性、经验性的理解执法偏差是有效推进执法研究的主要方向之一。

2013年5、6月、2014年1月、2015年2、3月，笔者分别进入关中X镇、T镇，以及中南Y镇公安派出所调研，参与观察警察执法，对警察、当事人、乡镇干部进行半结构性访谈。笔者发现，乡村社会公安执法呈现出一种合作状态与冲突状态共生的二元格局。在合作状态下，警察执法行为遵从合作逻辑，执法权运行有节制，执法互动具有协商性、非对抗性。执法不严、消极执法广泛存在于此种状态下。在冲突状态下，执法行为遵从支配逻辑，执法权行使具有决断性，执法互动具有对抗性、冲突性。冲突状态下最可能出现暴力执法、选择性执法等偏差现象。在日常执法实践中，两种状态相互循环，形成合作与冲突共存的二元格局。那么，乡村警察执法二元格局何以发生？执法二元格局反映了哪些问题？如何治理二元格局中出现的执法偏差问题？

二、本文研究进路

研究执法偏差，既需要进入日常生活世界，借鉴街头官僚理论，描述与分析执法实践形态；又需要超越街头官僚理论，分析外部结构对执法互动的影响。《警察执法互动与社会结构：一个实证研究》（Police Encounters and Social Organization：an Observation Study）是布莱克早期实证研究的一篇力作。布莱克提出执法是一种面对面的互动，社会结构对执法行为的影响最终需要通过执法互动表现出来。在不同执法互动下，社会结构对执法互动的影响存在差异。（15）以执法互动发起模式（Police Mobilization）为标准，布莱克将执法互动区分为公民发起型互动（Citizen-Initiated Encounter）与警察发起型互动（Police-Initiated Encounter）。

他认为：警察机构主要是一个回应性组织体系，大部分执法行为依赖于公民主动发起，警察社会控制功能通过执法个案来实现。（16）公民拥有界定失序状态、划定警察管辖范围的权利，执法活动围绕解决纠纷、化解矛盾展开，很多执法活动超越警察原有角色。（17）另外，警察承担维护社会秩序的治安职责，警察依据职权主动发起执法，介入公民生活，执法具有选择性，是否发动取决于证据收集状况、执法机会、执法环境等因素。（18）执法受到组织影响，尤其是警察组织的内部管理、执法激励机制。（19）在不同类执法互动中，各种因素对执法行为的影响存在很大差异。（20）例如，公民发起型互动更容易受到执法对象偏好左右，而警察发起型互动更容易受警察偏好影响。（21）布莱克将执法互动置于社会结构中，从执法与社会结构的互动角度理解执法行为。布莱克主要分析阶层分化、种族等结构性因素对执法互动的影响，他指出由于阶层、人种差异，执法事务特性、警察行为选择，乃至执法结果都会存在很大不同。（22）与社会底层的执法互动对抗性、强制性较强，而指向社会上层的执法在事务层面相对更为多样。（23）

布莱克的研究进路可以概括为“互动―结构”（Encounter-Organization）进路，这一进路兼顾微观场景、宏观结构与执法行为的相关性，并将社会结构对执法行为的影响还原在执法互动的具体场景之下。正如有学者指出：“对社会事实因果力的分析需要说明个体层面上的选择机制和行为机制。在社会事实中，激发个体选择的制度性和组织性因素是探讨宏观层面社会结构的起点”。（24）

执法本身是一种面对面互动，法律在互动过程中实现。互动双方的观念、情感、诉求、利益不可避免对执法产生影响。执法互动是嵌入到外部结构当中。作为互动背景的结构，既是一种约束，也是一种资源。一方面，结构对互动具有制约性影响，结构决定了执法互动的条件和基础。反之结构生产了互动情境。另一方面，结构对执法互动具有构成性影响，执法互动倚赖于结构，并重新生产了结构。（25）“互动―结构”进路既可以弥补前两种研究进路经验阐释的不足，也可以避免街头官僚理论只关注执法互动，忽视外部环境的结构性影响之弊病。尤其在当前中国，国家体制、社会结构处于转型期，外部环境的结构性影响更为深刻，使用“互动―结构”理论因而具有特殊意义。

本文拟从“互动―结构”进路出发，将执法二元格局置入乡村警察执法的经验世界中，揭示警察执法的实践形态，分析其同外部环境的结构性关联。在此基础上，提炼出稳定性的因果关系，揭示执法实践的内在机制，形成对执法实践的本质性、规律性把握。这实际上是一种“法律理论研究”。（26）在微观层面，分析执法双方如何互动、交往，研究执法空间对执法互动的影响；在宏观层面，分析执法互动的外部结构。执法活动发生于法律系统与社会系统的“入口处”，执法既受到法律系统的影响，也面临社会系统的塑造，可以从国家和社会两个层面研究执法互动的外部结构。

改革开放以来，乡村社会警察执法工作格局发生重大变迁。治安与管理取代打击违法犯罪，成为公安派出所的中心工作。派出所执法重点转为治安防范、人口管理、信息收集、矛盾化解、服务群众等。