林鸿潮：我国非常规突发事件国家救助标准制度之完善

摘要： 一般情况下，政府对突发事件受害者实施救助的标准由政府财力、居民消费水平、救助对象的数量和救助需求所决定；但对非常规突发事件受害者实施的救助则经常构成例外，表现为救助标准较高且与政府财力、居民消费水平、救助对象的数量无关。这种特殊政策的正当性虽然能够得到论证，却面临着一系列实施的法律难题。美国在“9.11事件”中的救助经验被认为是处理此类事件的一个成功案例。“9.11事件”之后，美国国会通过立法授权设立补偿基金，凭借具有超司法功能的特殊程序，采用个案听证的方式，较好地达成了救助政策目标。我国可以借鉴这一经验并有所变通地进行制度架构，在提供特殊标准的救助时也进行专门立法，并主要凭借行政程序而非司法程序来实施救助，对人际差别的解决借助公众参与而非采用个案听证。

关键词：非常规突发事件 国家救助 “9.11事件”

一、问题的提出

突发公共事件发生后，基于公民的社会保障权，国家有义务为受害者提供一定的物质帮助。对于受害者生活水平的恢复，“以救助为底线、以保险为核心、以捐赠为补充”的混合型机制被认为是一种理想模式。[1]但在当前我国的突发事件救助体系中，社会保险阙如，商业保险萎缩，基于公共财政的国家救助就成了受害者生活保障的主要来源。加上占社会捐赠绝大多数的非定向捐赠最后也由政府统一管理和支配，灾害救助中的政府主导因素便进一步凸显。政府所确定的救助标准，就将在很大程度上决定受害者生活恢复的水平。但是，观察近年来国内历次重特大突发事件中的国家救助却发现，政府为不同事件中遭遇同等损害的人所提供的救助标准极不一致。最极端的表现就是死难者家属所获抚恤的“同命不同价”。例如，近年几次社会安全事件中死者的救助标准如下：2008年拉萨“3.14事件”中，死亡的18名无辜群众家属获得特殊抚恤金每人20万元；[2]2009年乌鲁木齐“7.5事件”中，新疆维吾尔自治区政府对无辜死难者家属的抚恤补贴金为40万元，另加1万元丧葬补助金和1万元慰问金。[3]再如，近年几次重大自然灾害中死者的救助标准如下：2008年汶川地震，对因灾遇难人员家庭按每人5000元的标准发放抚慰金；[4]2010年玉树地震，青海省对每位遇难者每人发放8000元抚恤费；[5]2010年舟曲泥石流灾害，甘肃省为每名遇难者家属发放8000元的抚恤金和慰问金；[6]2012年彝良地震，对每位遇难者的家属给予2万元抚恤补助金。[7]有学者还描述过这样的例子：相邻的两家中一家因地震造成的房屋损失获得救灾补偿2万元/间，另一家被洪水或泥石流摧毁只获得补偿0.7万元/间。[8]

同因突发事件死亡，政府为自然灾害死者提供的救助金额最低为5000元，给予社会安全事件死者的最高达42万元，悬殊达84倍。即使在同一类型的突发事件中，救助标准也存在最多达4倍的差距。这不得不令我们思考：政府到底是根据哪些因素来确定突发事件受害者的救助标准的？政府所考虑的那些足以导致上述悬殊结果的因素，是否具有正当性？如果这种考虑是正当的，法律又应当作出何种安排以实现政策的合法性并使其顺利实施？

二、非常规突发事件中的特殊救助标准及其正当性

(一)非常规突发事件中的特殊救助标准

国家对突发事件受害者提供救助的标准应当如何确定，迄今我国尚未有统一的立法规定，2010年《自然灾害救助条例》和2014年《社会救助暂行办法》都没有解决这一问题。学术界的主流观点认为，突发事件国家救助的标准主要应根据政府财力、居民消费水平、救助对象的数量、救助对象的需求四个因素来综合确定。[9]通过考察我国主要的突发事件救助项目，如因灾倒房重建补助、因灾损房维修补助、临时性安置补助等可以发现，政府救助的支出水平在绝大多数情况下确实受到上述四个因素不同程度的影响。但在某些后果极其严重、社会影响十分重大的事件中，国家救助的标准除了因救助对象需求的因素而确实存在人际差异之外，[10]则完全背离了政府财力、居民消费水平、救助对象的数量三个因素。此类事件，在公共应急管理中通常称为非常规突发事件，指的是公共突发事件中最严重、最特殊的那一部分，即“前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在的次生、衍生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以有效应对的突发事件”。[11]在具体形态上，非常规突发事件可能表现为首发或以极低概率偶发的未知类型的事件，或虽是已知类型的事件但其规模和损失惊人从而对公众心理造成巨大冲击，也可能表现为多种常规突发事件在特殊时空条件下的复杂叠加。在此，我们以近年发生的汶川地震(2008)、拉萨“3.14事件”(2008)、乌鲁木齐“7.5事件”(2009)、玉树地震(2010)、舟曲泥石流(2010)5个非常规突发事件作为考察对象。可以发现，这些事件中受害者所获得的国家救助――无论是属于经济损失的倒房重建补助，还是属于非经济损失的死难者抚恤――明显高于当时的全国性标准(见表1)[12]。

上述差别能否通过政府财力、居民消费水平、救助对象的数量等因素来获得解释呢？以汶川地震为例，与当时的全国性数据对照如下(见表2)：

不难发现，在四川省人均财政支出、居民人均消费水平均明显低于全国平均水平，而每万人因灾倒房数远高于全国水平的情况下，汶川地震的倒房重建补助标准却超过了全国的2倍。其他几个事件的情况也与此类似。那么，政府在非常规突发事件中对受害者实行异乎寻常的高标准救助，到底基于何种考虑？这种考虑又是否具备正当性呢？

(二)个体正义的解释及其困境

传统上，公共危机管理的分期理论将突发事件中的救助行为视为一种事后管理措施。[13]包括笔者在内的研究者都曾认为救助的目的是弥补受害者的损失，恢复其生活水平，而受害者获得救助的权利基础则是公民的社会保障权。[14]社会保障权作为生存权的补充性(或手段性)权利，指的是“公民在面临威胁其生存的社会风险时，从国家和社会获得物质保障和社会服务，使之维持生存并达到相当水准的生活的权利”。[15]由此观之，突发事件中的国家救助行为便是为了满足公民的个体权利而履行的一种给付义务。那么，评价救助政策正当性的基准，就要看这种个体权利是否被充分且平等地满足了。

亚里士多德将个体正义分为分配正义和矫正正义来讨论，认为分配正义的核心是“得其所应得”，矫正正义的核心则是“失其所应失，补其所不应失”。[16]一般认为，社会保障是一个分配正义的问题。按照诺齐克的观点，社会保障(包括突发事件中的国家救助)并不是被救助者的一种应得权利，而只是一种道义上的救济。因为“国家不可能用它的强制手段来迫使一些公民帮助另一些公民”。[17]德沃金的分配正义强调起点公平并引入了一个“具体责任原则”，主张“就一个人选择过什么样的生活而言，在资源和文化所允许的无论什么样的选择范围内，他本人对做出的那些选择负有责任”。[18]在德沃金关于正义的理论体系中，突发事件的遭遇对于个人来说属于“运气”问题，可以通过风险保险市场来解决。人们根据自己对风险的评估决定投保与否并承担其后果，由此导致的不平等是可以接受的。也就是说，个人因为突发事件获得保险赔付是正当的，而从国家获得无偿救助的正当性却无从证明，因为这违反了具体责任原则。罗尔斯则提出了关于分配正义的两个原则：“第一个原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：(1)在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且(2)依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”。[19]按照罗尔斯的第二个原则即差别原则，突发事件的受害者获得救助是正义的，而对每个人的救助标准应当取决于其救助需求(主要由损害程度和经济状况决定)。

无疑，罗尔斯的正义观对于突发事件中国家救助的正当性最具解释力。以此论之，我国确立的突发事件救助标准的合理性值得考量。对于常规突发事件来说，要实现罗尔斯所要求的个体正义不是难事。因为，常规突发事件的国家救助标准是由政府财力、居民消费水平、救助对象的数量和救助需求所决定的。其中，由救助需求和消费水平所导致的差别只要幅度适当，将有助于导向实质平等，它们修正了简单平均主义带来的实质不平等，使得在突发事件中具有相同需求的受害者能够获得同等效用的救助。至于因政府财力的强弱以及一时一地救助对象的多寡而造成的标准差别，当然对公平造成了伤害。但正如众多研究者所主张的那样，这可以通过加大中央政府的统筹力度和增加财政转移支付来解决。[20]但对于非常规突发事件来说，其救助标准完全不符合罗尔斯的个体正义标准。这些事件中受害者的遭遇并不比常规事件中的同类受害者的遭遇更坏，但却获得了高得多的救助。

突发事件是面向非特定无辜者发生的不幸，这种不幸完全有可能发生在任何一个其他人的身上。那么，国家对受害者的救助也可以被看做是其他人对受害者的一种补偿，是一种风险衡平的机制，具备了矫正正义的属性。符合矫正正义的标准是损失与补偿相当，以此观之，突发事件中受害者获得的救助在恰好能够填平其损失时方为正义。换言之，救助标准应依系于受害者的损失程度。如此一来，常规突发事件与非常规突发事件救助标准之间存在重大差异，显然是有违矫正正义的。

因此，无论我们将突发事件中的国家救助看做一种基于社会保障的给付，还是基于特别牺牲的补偿，在个体正义的视野中，非常规事件中的特殊救助标准都无法获得正当性上的证明。

(三)对救助功能的反思与社群主义的解释视角

将突发事件中的国家救助当做一种单纯的社会保障或损失补偿措施的观点，是值得反思的。危机管理理论习惯于将突发事件应对看作是一个线性过程，即把应对过程划分为若干阶段，而每一阶段对应一项或几项措施。据此，应急救助被视为一种危机后的恢复措施。而事实上，由于突发事件本身的不确定性，任何危机的应对过程都不可能是线性的，一项危机应对措施可能在事件的不同阶段发挥多种作用。实践表明，国家对突发事件受害者的救助不仅具有直接的损失填补功能，还具有针对事件本身的处置功能，即是克服正在发生的公共危机的一种手段。2003年的非典型肺炎危机就是一个例子。非典型肺炎危机初期，由于病人和疑似病人均按照普通患者收费就诊，导致许多在城市务工的农村人口担心无法支付高昂的医疗费而大规模返乡。然而一旦非典型肺炎在公共卫生条件极为脆弱的中国农村爆发，后果将不堪设想。此时，中国政府果断宣布对非典型肺炎(疑似)患者提供免费治疗，从而阻止了事态的进一步恶化。[21]很显然，政府在这里所提供的医疗救助，