张诗雨：发达国家的城市治理范式

党的十八届三中全会决定把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，提出了“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的目标要求，这就要求我们深刻领会创新社会治理体制在推进国家治理体系和治理能力现代化中的功能定位，要想实现我国国家治理现代化，解决好城市治理问题十分关键。因此，探讨和研究发达国家的城市治理经验，对于我国城市治理现代化具有重要的作用。

美国：小政府，大社会

在美国的城市治理理念中，政府治理往往是“掌舵”而不是“划桨”，在市场、企业和社会能有效发挥作用的地方，政府都退出，但是在保证社会服务的公平、合理方面，政府则积极充当宏观调控角色。

美国城市治理经验体现在“五化”：市场化、民主化、法制化、扁平化与信息化。

首先是市场化取向。虽然美国城市政府的权力和可以利用的资源相对有限，但是承担的治理职责却十分广泛，承担着城市经济、城市规划、社会治安、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通等诸多治理职能。为了在有限的资源条件下提高治理的效率和效益，美国城市政府将行政部门的主要精力投入到政策研究和强化城市政府的服务、指导、协调、监督职能上。同时，积极引入市场机制，充分调动企业的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源。在治理方式上合理授权与分权，使市场运作机制深入到城市治理的方方面面，形成政府与市场、政府与企业之间的良性互动。

在社会职能的履行方面，美国城市政府运用市场机制，以“小政府、大社会”的模式，将部分职能配置给中介组织，减轻政府的负担，降低运作成本，同时提供更多的公共服务产品。以美国的基础设施建设为例，其政府利用市场运作的方式主要有：一是政府出钱企业建设；二是委托企业经营；三是特许企业经营。

美国城市治理的成功所在，实质上就是探索出了市场经济条件下如何调动城市利益相关者共同参与治理城市，较好地解决城市建设和治理中政府“越位”和“缺位”的问题。从美国的经验看，在经营城市“垄断公共品”时，重点不是如何分割打破垄断，而是如何改革自然垄断行业和公共企业的治理体制，比如实行特许经营和委托经营等；政府的职能不应弱化，而是如何解决“错位”、“越位”，向服务、指导、协调、监督上转变。

其次是民主化治理。美国城市政府重视引导城市利益相关者特别是广大市民积极参与城市治理。城市居民介入城市治理程度较深，参与渠道畅通，政府的城市治理事务也很透明，不仅从法律上确定公众参与公共行政的合法性，而且从制度和程序上保障公众参与政府治理权力的实现。常见的方法有，议员和政府官员走访市民、公共舆论宣传、召开听证会等。其中，听证会是一种应用广泛也最为有效的参与形式。在进行相关决策时，市政府召集利益相关方和有关专家，让他们充分发表赞成或反对意见，协调各方利益，最后由大家表决。这样的决策过程，很大程度上提高了决策的科学性，减少了决策失误。

在美国，城市政府建立了一整套机制，调动公众全过程参与城市治理。以市议会的组织决策为例，首先，事前公示。市议会讨论有关议题时会提前很长时间向居民公告，市民可以获得所讨论议题的有关资料，并有充足的时间对相关问题进行分析准备。其次，决策公开。议会召开时会邀请利益相关者共同参与，居民也可以任意旁听会议或观看地方台专门频道的即时转播。这种参与既是集思广益的过程，也是协调各方利益的过程。再次，参与实施。由于利益相关者广泛参与决策过程，决策透明度高，他们参与治理的积极性也很高，决策付诸实施也较容易。美国还建立了一种志愿者服务制度，把个人纳税情况、企业奖金发放和信用等级评定等与市民参与志愿服务的时间挂钩。最后，鼓励参与监督。公民、第三部门、社会团体、经济组织等社会成员都成了社会监督的参与者，不仅监督成本大为降低，而且监督效率也大大提高。不仅如此，许多监督职能，如资产评估、信誉评估、会计审计、扶贫效益评估等都由中介机构承担，城市建设和治理的项目都在市民的监督下实施，充分体现了政府权力的“阳光运行”。

第三是法制化运行。美国在城市治理中十分重视依法治市。首先是建立了一套比较完整的城市治理法律体系，其次是严格执法监督。美国的各个城市都依据国家及州、郡的各项法规制定了地方的具体法规，对利益相关者的权利和义务，都有明确的法律规范。城市中凡事讲究合法、合规、公开、公正，如果发现违法行为可以报警或找律师。城市的具体治理事务则基本由社区承担。虽然社区治理协会、治理委员会或治理服务中心很少和政府的行政部门发生联系，却十分注重和警方的合作以及同司法部门的联系。此外，美国的社区服务、社会保障也是依法实施、惠及大众。

如美国非常重视城市规划工作，政府部门中最重要的就是城市计划和发展部。该部门负责起草城市发展规划，这也是市民最关心的热点问题。规划在广泛征求意见和科学论证基础上起草出来后，必须交市议会审议通过。通过的规划将作为地方性法规，由城市的行政机构和司法机构保障执行，不得非法变更。具体程序为：一是市议会对规划执行情况的监督，其形式有听证会、调查、视察、质询等；二是在市政府的规划部门中，附设有协调组织，协调解决城市规划中出现的各种矛盾；三是市政府的规划部门和官员严格执行城市规划，严禁贪污受贿和营私舞弊，依法核发用地许可证和建筑许可证；四是法院受理裁决城市规划用地中发生的政府、企业、社会团体和市民之间的诉讼；五是新闻媒体发挥积极的监督和沟通作用，无论是市政府在执行城市规划中受到局部利益的阻碍，还是法人、个人合理利益受到城市规划的损害，都可以通过新闻媒体，争取公众的支持，促使纠纷得到合理解决。

第四是扁平化组织。美国地方政府组织形式由各城市的宪章自主决定，不同城市在政府机构设置上不尽相同，但一般都较为精简，且各机构为提高管理效率，大多实行扁平化的组织结构形式。

以实行市议会――市经理制的北卡罗莱纳州杜姆市为例，作为城市决策机构的市议会共7名议员（其中1人为市长），其中3名从该市划分的3个选区选举产生，市长和另3名从全市选举产生，任期4年，逢单数年改选。市议会有权任命市经理、市法律顾问、市秘书和市其他各种理事会、委员会的成员，颁布法律、条例和命令，审议、修改年度财政预算。杜姆市政府设置了市经理办公室、市紧急联络中心、审计服务局、预算和管理服务局、市法律顾问办公室等25个部门。2006年，杜姆市政府共有全日制工作人员2100人，兼职工作人员121人，以2004年该市居民201726人计，大约1000名居民中有公务员11人。在杜姆市政府架构中，市经理直接对市议会负责，并自主任命下属公务人员；政府首长较少，市经理直接管理警察、人力资源、审计、预算等部门，两位市经理助理分管若干个部门；政府部门副职少，管理链条短，内设科室少，一般人数在十几名以内的政府部门都不内设科室，一些人数在数十人的局如警察局、财政局才内设科室。

绝大多数美国大中城市都不设立区政府，只设立若干“居民服务中心”，作为市政府管理职责较弱的派出机构，直接为居民提供近距离服务。同时，美国城市政府围绕提供公共服务职能，机构综合设置，精干高效，运作协调。

第五是信息化服务。美国十分注意利用现代先进的科技手段进行城市治理。首先，许多城市政府确立以居民服务和效率为中心的宗旨，通过网络每个人都可以直接与政府联系，许多具体事务如征用土地、建造房屋、个人税务等都可以在网上操作。各城市都不惜巨资，重点投入建立完善的地理信息系统。市民通过该系统不仅可以随时查阅所在城市的地质地貌、规划布局，可以随时掌握城市交通状况，查找抵达目的地的路线，而且可以查阅其他城市甚至是某一栋建筑物的具体情况。这样既方便了市民、游客，也提高了城市的服务水平。

其次，政府内部基本实现了信息电子化，议会议题、政府各部门的服务职能、政府采购、政府预算都详尽地显示在电子信息中，既使城市政府在治理决策中准确掌握信息资源，又降低了信息传递成本，提高了工作效率。此外，通过统一设立91l报警电话和咨询投诉电话，专门设立信息化服务机构，在政府网站上将所有政府信息完全公开，方便公众查阅和参与政府活动，方便企业和游客了解城市。提供自来水、排水、停车等网上账单支付服务，电子地图，企业注册和工业生产所需的各种许可证的网上申请，以及议会和政府每一位公职人员的联系方式。

德国：小的是美好的

1973年，著名经济学家舒马赫出版了《小的是美好的》一书，向当时的西方工业文明发起挑战。他指出，人类执迷的所谓工业化大规模生产，表面光鲜亮丽，似乎可以用低廉成本创造无限产出，而实际上这种对“大”的追求不仅过度取用地球的资源，造成前所未有的环境破坏，更使人类丧失尊严，成为利润和机器的附庸。为此，他呼吁将一切回归到人本身，破除对大规模和增长数字的迷信，以小巧的工作单元、适中的资源取用和以“帮助人而非奴役人”为目的的中间技术，实现人与自然的协调发展。

德国就是在这种理念影响下选择了自己城市治理的道路，没有在“扩大”上做文章，而是倡导节制、注重规划，进而明确功能、增强联系、维护自然和文化的多样性。德国经验提醒我们，城市发展缘于人的需求，不必贪多求全，而应综合考虑规模和宜居程度的关系，在城市生活质量上多下功夫，这或许才是经济发展与城市建设的根本意义所在。

约8200万人口、35.7万平方公里国土使德国成为欧洲人口最密集的国家之一。就是这样一个城市化率超过90%的国家，却很少受到诸如交通拥堵、高房价、垃圾围城等“城市病”的困扰。这与德国独特的城市化理念和城市均衡发展密切相关。

据统计，截至2010年底，德国拥有专门行政机构的城市和村镇共2062个，人口超100万的却只有3个――柏林、汉堡和慕尼黑，10万人口以上的城市不过79个。与之相比，人口在2000至10万之间的中小城镇却密布全国，承载着德国60%的人口。即使是德国个头最大的柏林2008年也不过370万人口，在欧盟位列第八。而同期巴黎人口为1020万，伦敦为858万。

大城市往往意味着更丰富的资源和机会，为什么德国人却没有涌向大城市的冲动？

其秘诀之一就是打造中小城镇的魅力。漫步德国中小城镇，除了感叹其历史遗产保存完好、文化风味各有千秋外，你很快会发现，在这里生活的便利程度和大城市并无二致。无论是人口12万的“大学城”哥廷根、人口4万的“路德城”维滕贝格，还是只有1万多居民的“中世纪古城”罗腾堡，都有一个大体相同的城市布局――主教堂居于城市中心，周围是城市广场和市政厅，由广场中心向外延伸出一条或几条商业主街。在那里可以找到大城市里几乎所有的一线品牌和全国连锁超市。

德国许多城市与此类似，只要步行45分钟左右便可走完全城。城市不大，但水、电等基础设施都是高标准，街道整洁干净，店铺应有尽有。百年风雨的古迹与普通的居民楼、商业区融在一处，有的迄今还在使用。行走在石块铺就的街道上，你可以感到历史从未远去，而是萦绕在街灯楼宇之间。不过，这些静谧的老城也没有驻足不前，从苹果电子产品到耐克鞋，只要拐几个街角都能买到。

德国社会如此重视城市均衡发展，使中小城市不仅没有被比下去，反而因为远离喧嚣、环境清新、文化底蕴深厚、生活成本适中而深受喜爱。

德国人对中小城市的偏好有其历史原因。19世纪后期德国统一前，数百个诸侯国和骑士领地在这个地区星罗棋布，形成了各自的文化传统和风格，其中不少诸侯国的首府或主要城市便演变成现在德国较大的城市。