杨宏山：整合治理：中国地方治理的一种理论模型

在中国政府制度下，中央政府统一制定各个领域的基本政策。从政策执行看，中央政府除承担国防、外交、海关等事权外，大多数领域的政策执行都交由地方政府承担，尤其是在市场监管、社会管理和公共服务领域的具体职能。改革开放以来，随着市场化改革的推进，在复杂、变化、多样的外部环境下，为提升公共服务能力，地方政府改变了过去的全能治理模式，不再垄断提供公共服务，转而引入市场机制和社会力量，强调公众参与、资源共享、综合治理，产生了大量的新实践。

在总结中国地方政府改革实践的过程中，公共治理理论受到了广泛关注并付诸运用。公共治理理论不否定政府的主导地位和代表制民主的作用，但它将私人部门和社会力量引入公共事务管理，力求提高公共服务的供给效率，提升政府运作的参与性和民主性。本文在对公共治理的理论谱系进行概述的基础上，从政府与社会关系的视角，根据政府与社会的合作程度、跨界事务协商的平等性两个维度，区分地方治理的四种类型，剖析整合治理的运作机制、成效和问题，以深化对中国地方治理模式的认识。

一、公共治理的理论谱系

在公共行政学的发展史上，一直存在着效率与民主的思想交锋。早在20世纪40年代，沃尔多就指出，公共行政是“现代政府的核心”，行政固然要追求效率，但这不是行政的核心价值，也不是终极目标，好的公共行政应通过沟通对话来促进政府与公众真诚互动。20世纪后期兴起的公共治理理论，基于民主或效率的价值追求，提出在公共行政中引入企业运作、社会组织或公众参与，运用多种治理工具，致力于实现善治(goodgovernance)和良治(bettergovernance)。

公共治理理论的兴起，与经典公共行政理论面临的现实挑战密切相关。威尔逊提出政治与行政二分法，为公共行政学奠定了学科基础。经典行政学基于政治与行政二分的思想，认为行政是国家意志的执行、政策的实施过程，强调公共行政研究的目的在于效率。20世纪60年代以来，在质疑经典公共行政理论的思想交锋中，公共治理研究不断发展并壮大起来。回顾公共治理研究的理论丛林，学者们从不同的制度环境和价值诉求出发，构建了多中心治理、新公共管理、新公共服务、自主治理、整体治理、协同治理等理论模式。

基于民主行政的价值诉求，文森特・奥斯特罗姆提出多中心治理理论(polycentricgovernance)，发出了公共治理研究的先声。他以美国大都市地区的公共服务提供为例，论证了多中心体制的合理性。那里存在许多相互独立的公共机构，包括联邦和州政府的机构、县、市、镇和特区，它们分别履行各自的职能，同时又展开竞争与合作。在多中心体制下，多个自治单位的管辖权互相交叠，它们通过多种制度安排进行协调，包括互利性交易和协议、竞争性对抗、裁定冲突以及有限的命令权。由于存在多个权威，每个机构的权力和能力都有限，同时又可能利用其他机构的权能，结果是，“协作生产”成为公共服务供给的一种制度安排。

新公共管理理论(newpublicmanagement)强调市场化、分权化、顾客导向、绩效评估，主张在公共服务领域引入市场机制和社会力量，提出“政府应多掌舵少划桨”，发展公私伙伴关系(PPP)。胡德总结了新公共管理的七个要点：专业化管理、绩效标准和测量、产出控制、公共部门内部的分化、公共服务竞争、私人部门管理方法、纪律和节约。萨瓦斯通过区分“掌舵”与“划桨”、“提供”与“生产”职能，总结了公共服务提供的多元化制度安排，指出除政府生产外，还可通过政府间协议、合同外包、特许经营、政府补助、凭单制、志愿服务等途径提供。

新公共服务理论(newpublicservice)源自于对新公共管理理论的批评，它将公共利益、公民权利、公共服务视为核心价值，认为政府不应像企业那样运作，而应民主化运作。登哈特认为，新公共管理过于强调执行部门的权力，但忽略了公民参与的价值，“行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任，在认真清楚的倾听中，行政官员在一种相互反射的关系中使自我与社会结合在一起”。作为一种民主行政理论，新公共服务更强调治理过程的重要性，认为“公共利益就是通过一种允许利益得以集聚、平衡或调解的特定过程来实现的”。

自主治理理论(self-governance)以公民权为价值导向，力求将公共行政纳入民主运作的轨道。埃莉诺・奥斯特罗姆基于大量案例研究，提出除了政府与市场机制之外，公共事务还存在第三种治理机制，即自主组织和自主治理，并剖析了自主治理的制度设计原则。博克斯提出公民治理理论，主张建立小规模的地方政府，将公共行政纳入民主和服务的轨道。萨拉蒙对美国的非营利组织进行实证分析，提出了第三方治理理论，展示了活跃的非营利组织运作机制。

协同治理理论(collaborativegovernance)针对跨越行政组织职能、能力边界的公共事务，提出将利益相关者纳入集体论坛，在“协商”和“一致同意”的基础上进行集体决策，以整合各方面的信息和知识，建立合作伙伴关系，提高治理绩效。协同治理界定的利益相关者，可能是公共部门，也可能是私人部门、公民组织或个人。协同治理论者认为，在公共事务治理中，多部门合作不会自动形成，不论是部门间协作、区域协作还是公私伙伴关系，都需要构建一定的治理结构或机制。

整体治理理论(holisticgovernance)是回应行政部门碎片化和分散化造成应对复杂问题效率低下，探寻公共部门整合机制而提出的一种理论建构。整体治理通过构建跨部门、跨领域的协作机制，使不同层级的机构更好地分享信息、协同作战，共同提供整体化的服务。佩里・希克斯认为，整体治理是针对部门碎片化而实施的治理创新，目的在于提升行动主体之间的相互依赖性。整体治理理论主张通过机构重组、流程再造、技术应用等途径，构建政策网络，形成大部门体制，提供“一站式”服务。

除上述学说外，公共治理研究还提出了网络化治理、电子治理、数字化治理、网格化治理等政策工具，它们主要关注于公共治理的技术、工具和手段，这里不再赘述。

梳理公共治理研究的相关文献，我们可以看到，对于政府在公共治理中发挥什么作用，如何看待效率与民主的关系，不同理论的价值诉求存在差异性。概括而言，公共治理存在民主和效率两种价值导向。前者强调开放性参与，主张通过直接民主、协商民主弥补代议制民主的缺陷；后者注重结果导向，主张有限参与，由政府主导决策过程并组织实施。

图1公共治理的理论图谱

民主导向的治理理论认为，公共利益的内容远没有实现公共利益的方式更为重要，善治的基础来自于公民参与和自治。在代议制民主下，对行政的控制主要来自于政治机构，行政决策即使背离公共价值，公众也缺少手段予以纠正。为弥补这一缺陷，一些学者提出发展“对话式民主”，建立开放论坛，促进平等参与和互动交流，在交换信息、辩论和协商中增进共识，运用协商民主改进公共治理。登哈特提出，“在一个民主政体中，需要做的正确事情恰恰是更多的参与”，更多的参与有助于强化政府责任，改进公共政策质量，提升政策执行成效，增加对政府的信任度，建立一种新型合作关系。

效率取向的公共治理并不排斥公民参与，但它将公众参与限定在有限和秩序的范围之内。公众总是既希望参与行政决策，又要求政府能够迅速采取行动。在高度复杂的社会环境下，公众也不具有足够的信息和知识来参与复杂问题的讨论。如果开放公众参与，政府决策就不得不花费大量时间和精力来集聚共识，这势必导致行动迟缓，还可能错失最佳时机。效率取向的研究者认为，政府治理必须平衡及时决策和公众参与的双重需要，形成一套对参与的范围、方式、时限做出规定的规范。对于跨界事务的冲突解决，效率导向也会应用必要的权威和司法裁决化解矛盾。

二、地方治理的四种模式

经典公共行政理论将行政部门视为执行政治决策、实施公共政策的唯一主体，社会组织和个人作为相对方只能被动地接受公共行政的结果。然而，随着实践的发展，公共行政的主体已经超越了公共机构，而扩展至企业、社会组织、社区和志愿者，它们在公共服务提供及项目运作中扮演的角色日益凸显。

在地方治理层面，公共部门与私人部门之间更是形成了多样化的合作机制。在实践中，这些合作机制包括政府项目外包、政府购买服务、特许经营、政府提供补贴、提供优惠政策等多种形式。在不同的合作机制下，公私部门进行跨界协商的平等性存在差异，公共部门对私人部门的监管和约束也不相同。

这里从政府与社会关系的视角，根据政府与社会的合作程度、跨界事务协商的平等性两个维度，我们可以区分出四种类型的地方治理模式：全能治理、自主治理、整合治理和协同治理(见表1)。

(一)全能治理

全能治理由公共部门垄断提供社会服务，公共部门将触角渗入到社会生活的每个角落，所有私人部门都依附于公共部门而存在，它们实际上成为公共部门的延伸体系。这意味着私人及公共生活都被强制纳入政治过程之中。在全能治理模式下，政府与社会之间的界限被取消，一切都被纳入政治体系之中，政治权力免于控制和监督，成为不受约束、任意使用的权力，所有组织都存在于政治权力的支配之下，私人空间被挤压到最小状态。于是，公共治理的所有决策和政策都由政治系统掌控，任何社会组织都不得分享决策权力，社会失去了自治能力和发展活力，大量的社会服务需求得不到满足。

(二)自主治理

自主治理由非政府组织自行提供规则，通过自主选择、自主组织和集体行动来治理公共事务。自主治理不依赖于政府提供资源和规则，政府对私人部门的管理能力较弱，缺少必要的干预手段。公共选择学者埃莉诺・奥斯特罗姆通过大量的实证案例研究，发现在政府与市场之外，公共事务还存在一种自主治理的制度安排。这种制度安排尽管不是“万能药”，在实际场景中还存在不少缺点和问题，但自主组织的案例到处存在，一些自愿组织已经持续了上百年。实践表明，相互依存的个体之间通过自主治理，也能够解决集体行动所需要的制度供给、可信承诺和相互监督问题。

(三)整合治理

整合治理以承认市场机制和社会组织的存在为前提，在公共部门与私人部门的关系上，政府占据主导地位，并通过政策手段和工具对私人部门进行跨界整合，调动多方资源，以实现政府目标，更好地提供公共服务。在此模式下，市场机制和社会自治获得了正当性和合法性，政府注重发挥市场机制和社会力量的作用，但政府与市场、社会之间的界限尚不明晰，跨界事务由政府主导，多元主体在协商决策中的话语权差异较大。政府利用自身权威，对企业和社会组织进行跨界整合。在实际运作中，政府不仅是跨界整合的发起者，也是跨界整合的策划者、参与者和主导者，其他行动主体只是作为整合的对象而存在。整合治理模式把公共资源和社会资源结合起来，发挥了多元行动主体和多元机制的作用，有利于完成政府无法独自完成的任务。

表1地方治理的四种类型

(四)协同治理

协同治理建立于政府、市场、社会组织相互分立的基础上，通过建立开放性的公共论坛，依托制度化的沟通渠道和对话平台，将公共治理涉及的利益相关者囊括进来，彼此在信任和互惠的基础上增进共识，形成集体决策，组织集体行动，协调各方采取一致行动。在价值偏好上，协同治理凸显了公众参与的价值，强调公共治理不能侵犯公民权利，它通过“对话式民主”的形式倾听和回应利益相关者的诉求，