陈科霖：开发区治理中的“政企统合”模式研究

【摘 要】近年来，地方政府在开发区出现了一种“政企统合”的治理模式。所谓“政企统合”模式，即地方政府通过将开发区政府形式的部门与企业形式的部门有机统一起来，通过这样一种特殊的体制来充分发挥政府与企业两大主体在制度创新、区域发展等诸方面的作用，从而提高行政绩效与区域绩效的模式。开发区通过在人、财、事三个维度进行权力扩张，带来了开发区地方政府的优势，从而形塑了“政企统合”模式的管理特点。本文以杭州经济技术开发区为例展开了实证研究，发现政府行政管理企业化、公共服务供给市场化以及地方政府运行公司化三种因素的共同作用促使了“政企统合”模式的自我运作与发展。

【关键词】开发区治理；地方政府治理；开发区管理模式；“政企统合”模式；地方政府绩效

【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2015）04-0042-13

收稿日期：2015－08－10

作者简介：陈科霖，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向：地方政府治理与创新。

基金项目：国家社会科学基金“反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究”（14ZDA016）、“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制研究”（15CZZ028）资助。

一、研究背景与问题提出

改革开放以来，随着市场经济改革的推进，地方政府在新时期逐渐呈现出四大行政职能，即：经济调节、市场监管、社会管理，以及公共服务。[1]从大的方面看，中央向地方放权已经成为30余年来央地关系变化的基础。而与此同时，央地关系的“一统体制”所内生的中央管理单一化与地区差异性的矛盾冲突也引发了央地关系的不协调与不适应。[2]基于单一制国家、党的领导、集权体制等多种因素的作用，央地之间的权力义务分配关系渐趋失衡，并逐步形成了央地之间的紧张关系。[3]与此同时，在央地之间的博弈过程中，往往呈现出中央政府处于相对优势一方（即主动方），而地方政府则处于相对劣势一方（即被动方）的特点，由此形塑了我国当代纵向府际间关系的基本特征。

“开发区”一般是指一个国家或地区，为吸引外部生产要素、促进自身经济发展，划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域。[4]从定义中不难看出，开发区最突出的特点在于其管理的特殊性与权限的扩张性。进而，由于开发区在财权、人权、事权等多方面与一般地方政府有着较大的不同，因此研究开发区治理中的地方政府管理便有一定的理论与实践意义。

基于央地之间的这样一种紧张关系与博弈格局，地方区域发展面临着的突出问题在于地方政府权力的不足进而导致地方政府绩效未被充分激发。而这一绩效不足与地方政府推动区域发展的高期望之间的矛盾则催生了地方政府通过权限扩张和参与要素市场这两种方式来试图实现高绩效的策略。本文试图通过在回顾相关研究的基础之上，以杭州经济技术开发区为案例，探索开发区地方政府在治理与创新方面的特点，并将其概括为“政企统合”模式。以此为基础，进一步分析开发区地方政府与一般地方政府在权限上的差异所导致的在绩效方面的差异，从而考察“政企统合”模式的高绩效原因以及该模式的内在逻辑。

二、相关研究回顾

（一）政企关系理论研究述评

所谓“政企关系”，顾名思义就是政府与企业之间的关系，它包括了政府与公有制企业之间的关系和政府与非公有制企业之间的关系。然而，在中国的话语背景中，政企关系一般专指政府与国有企业的关系。[5]

政企关系的相关研究具有以下特征：第一，传统的政企关系理论多关注政府与国有企业的关系；第二，政企关系理论多关注如何在现代市场经济体制下理顺政府与企业间的关系，并使之适应于现在的情势与发展；第三，政企关系研究的焦点多集中于政企分开。同时，相关研究还有一些关注于中国政企关系的变革与国际比较，以求为未来的政企关系改革寻求理论支撑。

回到本文所研究的“政企统合”模式问题，它的出现与传统的政企关系理论进路存在着很大程度上的不同：第一，“政企统合”中的“企”是指“政府型企业”，而不是传统意义上的国有企业或非国有企业的划分。所谓“政府型企业”，即这种企业的形式往往体现出国有企业或全民所有制企业的形式，但与此同时，“政府型企业”还直接或间接（通常表现为间接形式）掌握一系列公共权力，所以其又存在一定的公共性，故而称其为“政府型企业”。具体说来，“政府型企业”又可以分为两种形式，一种是通过机构改革的形式而产生的大型国有企业，①他们通过控制国家“经济命脉”，进而参与重大事项决策的方式来实现它们的公共性一面；而另一种比较特殊的情况即为本文所述及的“政企统合”模式，在该模式下，政府型企业的产生源于政府的直接设立，它不像第一类政府型企业具有深厚的历史渊源，而是基于政府对权力集中与扩张的需要，从而以企业的形式来实现政府权力的扩展。第二，在“政企统合”模式之下，一方面从形式上，政府与企业之间仍然需要依照现代企业制度与政企关系的一般法则来处理；而另一方面在实质上，政府型企业作为政府的“扩展”形式或“附庸”形式存在，它势必受到政府的强力干预，从而形成了一种区别于传统政企关系的一种特殊的“政企关系”。根据上述定义，“政企统合”式企业包括但不限于地方政府融资平台、开发区开发公司、风景名胜区开发管理公司等不同形式的治理结构。

（二）开发区管理模式研究述评

在现有的针对开发区管理模式的相关研究中，根据政府对开发区的干预程度，将开发区划分为若干种管理模式，其主要观点如下：

第一种划分方法，它将管理模式划分为：（1）行政主导型（又分为管委会协调型和管委会主治型）；（2）企业治理型（又分为国企型、外商型和联合型）；（3）政企合作型（又分为政企合一型和政企分开型）；（4）委托管理型；（5）“协治”型模式。[6]

第二种划分方法，它将管理模式划分为：（1）管委会制（体现为开发区与行政区管理合一的准政府形式）；（2）行政管理与公司化运作并存制（包括两种，一是随着开发区的开发过程的深化逐步演变为政府和开发公司并存的“双轨”管理体制，二是政企分离的开发区管理体制模式）；（3）公司制。[7]

第三种划分方法，它将管理模式划分为：（1）政府主导型（分为纵向协调型和集中管理型）；（2）企业主导型；（3）政企混合型（分为政企合一型和政企分离型）。[8]

第四种划分方法，它将管理模式划分为：（1）准政府的管委会模式；（2）政区型管理模式；（3）企业型管理模式。[9]

将上述诸种划分方式概括起来，可以借鉴物理学中的光谱(spectrum)理论，以政府对开发区的干预程度（或政企关系的紧密程度）为划分维度，将已有的诸多观点整理为图1所示。

（三）核心概念：“政企统合”模式

在图1中，笔者将现有的开发区管理模式形象地归纳为一个类光谱的示意图。不难看出，随着体制选择在光谱位置上的移动，相应的管理模式以及其对应的政企关系、治理绩效以及区域发展的活力与动力机制都会有相应的变化。在类光谱示意图中，左右两极分别代表了政府对开发区干预程度的两种极限状态：企业主导型体制之下政府干预程度最低，它有利于发挥市场的作用；而行政控制型体制之下政府干预程度最高，它有利于突出政府的作用。

虽然政府和市场（企业）在开发区治理当中都可以发挥相应的作用，但是我们同样可以看到：政府与市场之间存在的内生矛盾以及政府与市场单独作用机制的不足使得政府与市场之间形成了一种张力。而解决这种张力的途径则在于：首先，如何平衡政府与企业之间的矛盾；其次，如何最大限度发挥政府与企业的作用。

结合现有开发区管理模式的实际，我们可以提出一个新型的开发区管理模式，即“政企统合”模式。

所谓“政企统合”模式，即政府与企业高度一体化的体制，具体来说，“政企统合”模式通过将开发区行政形式的部门（例如开发区管委会）与企业形式的部门（例如开发总公司）有机统一起来，通过这样一种特殊的体制来充分发挥政府与企业两大主体在制度创新、区域发展等诸方面的作用，从而提高行政绩效与区域绩效的模式。

需要说明的是，“政企统合”模式并非市场经济向计划经济的倒退，相反地，它是地方政府为了适应当下市场经济竞争环境、为了提高自身绩效与竞争力而进行的“自我调适”。“政企统合”模式关注了政企关系之间存在的紧张关系以及政府在调适过程中的理性选择，它与计划经济时期的“政企不分”有着很大不同，虽然二者存在一定的相似点，但它们之间最大的区别在于：政企不分是政府直接介入微观经济活动，参与企业管理，而政企统合则是政府为了汲取社会资源、发展区域经济以及获取政治资本的需要从而产生的政府与企业高度一体化的体制，但其本质仍然是政府，只不过表面上利用了某些企业逻辑的“外壳”。另外，在“政企不分”之下，公企业既参与要素市场的竞争同时也插手产品市场的竞争；相反，在“政企统合”模式之下，公企业仅作为要素市场的供给者，而不再参与产品市场的竞争，这是二者之间明显的区别。“政企统合”模式作为一种创新形式，也反映出了经济体制改革远远领先于政治体制改革的现实，以及地方政府与此同时产生的一种对现实的策略性的回应。

此外需要解释的是“政企统合”模式与开发区管理模式类光谱示意图之间的位置关系。应当说，从横向的政企关系紧张关系维度来看，“政企统合”模式主要落在了政企合作型这一区间，但我们仍然可以看到另一个维度，即政府介入市场的深度。从这一维度看，“政企统合”模式突破了传统的企业主导型、政企合作型、行政主导型的边界，而是从政府介入产品与要素两大市场的维度来观察，传统的三种模式更倾向于形式上的表面划分，忽略了政府介入市场深度的方面，故而这也是“政企统合”模式区别于传统的政企合作型模式的重要特点。

因此，下面针对“政企统合”模式的分析将围绕三个关键词：扩权、逻辑杂糅以及要素垄断。所谓“扩权”，是指开发区政府通过自主探索的方式，在一定程度上突破传统的该级政府所拥有的权限，进而实现在权力扩展情形下的决策自主化、集权化以及便利化；所谓“逻辑杂糅”，是指开发区通过“政企统合”的方式实现对政府逻辑与企业逻辑的双拥有，从而突破了传统的政府逻辑，扩展了其权力范围，也增大了自身运转的能动性；所谓“要素垄断”，即“政企统合”模式是开发区通过垄断要素市场供应的方式来实现其绩效提升的目的，通过对资金、土地、审批等重要权限的垄断，使区域发展可以按照既定的轨道快速前进。

三、“政企统合”背景下开发区地方政府的优势与管理特点

开发区地方政府相比于其它形式的地方政府，其突出的优势便在于中央（上级政府）对开发区的放权。应当说，自改革开放以来，