周围：国家治理中的基层干部：问题和出路

内容摘要：转型时期基层干部履职现状不容乐观，存在10大突出问题。必须从基层群众最反感、最深恶痛绝的问题改起，守住底线为治本赢得时间；维护职业尊严，保障职业待遇，畅通职业发展，解决基层干部反映强烈的突出问题；全面深化改革，推进基层治理现代化，根本促成基层干部廉洁高效履职。

关键词：基层干部 治理现代化 履职 廉洁 高效

一、基层干部履职现状及问题

基层干部是党执政兴国的基础力量，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。他们解决了基层群众遇到的大多数难事烦事琐事，做了大量为民服务的苦活累活细活。这些年改革发展稳定的伟大成就，饱含广大基层干部的巨大努力。他们职位很低，责任很重大，工作很繁难，成绩很光荣。他们中的大多数人毕生坚守生产一线、改革前沿、群众身边，信念坚定、敢于担当、为民服务、作风扎实，其中的杰出人物赢得了人民群众广泛认可和长久赞誉。

同时，转型中国的种种矛盾问题困惑也集中地体现在广大基层干部履职之中，政策执行打折扣、党群干群关系紧张、人民内部矛盾多发高发的情况在一些地方比较突出；基层干部长期面对复杂严峻的执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验，精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等问题，有的还比较严重；基层干部政治经济待遇偏低、社会声望下降、基层士气低落等状况，制约基层治理体系有效运行，等等。比较突出的有10大问题，分析如下：

1.宗旨意识弱化

全心全意为人民服务是共产党员和公务人员必须始终坚持的根本宗旨。宗旨意识具体而微地体现在对群众的态度、与群众的关系、为群众办事的方式方法上，有的基层干部宗旨意识弱化，摆不正自己与群众的位置，甚至和群众割离、对立起来。

这不只是思想认识问题。六十多年的国家政权建设，大体建成了一套从中央到乡镇的依循程序化的形式理性运作的现代官僚科层制。对比毛泽东时代，当代中国基层干部大不一样，现代科层制滋生的官僚主义、形式主义也在浸染基层。不同于过往的“泥腿子”干部，现在具有公务员身份的基层干部，都遴选自受过高等教育的知识青年，他们更习惯文字到文字、会议到会议，不会甚至恐惧做群众工作，有些包村干部工作几年只熟悉村干部。一味囿于科层制逻辑，就工作做工作，不理会群众的道理，不把群众冷暖放在心上，工作做不好，群众也不满意。

现在村居一线的基层干部，大多选自市场经济里的能人。他们有本事，有社会地位，也有自己的利益，有些人觉得自己与普通群众不一样，什么方面都比群众能。少部分人对群众不能一视同仁，而是按血缘宗族、个人亲疏、社会阶层对待群众，做群众工作。

2.工作效能不高

基层政府仿佛全能政府。基层干部不仅要完成上级机关交付的各项工作，还要回应群众找上门来的所有问题。事情一件接一件的来，工作永远做不完，经济理性人的选择是，总回报恒定前提下，虚于应付，手头事情能拖则拖，才能保证最佳收益。

基层工作无定则。上面高度原则性的政策不能直接套住基层千差万别的具体情况，基层干部创新工作的激励不足，犯错出事承担责任的压力很大，按部就班、遇到问题躲着走、把问题上交给领导最稳妥，领导来催、来推、来逼再干也不迟。

3.执行政策变形

基层是党的方针政策真正落实的“最后一公里”。基层干部执行政策变形走样的问题，人民群众意见很大。在利益格局多元化情况下，问题成因愈加复杂。这里有基层执行力的问题，也有一些客观原因。当前，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，大多要以增量利益释放或存量利益调整满足群众利益诉求。这种满足不可能是百分之百的，一蹴而就的。

基层大多财力有限，腰杆子不硬，只能机械执行政策。有些政策全国来看是大蛋糕，具体到基层就是几粒芝麻；有些政策宣传解释不到位，执行情况群众不清楚，群众又从自身利益出发过度解读；有些政策不切实际，口惠实不至，徒有好名声，困难留给基层，基层干部代上级受过。

4.自主空间不够

基层“巴掌大的权力”担着天大的责任，尤其事权和支出责任极不适应。94年分税制改革仅涉及中央和省级之间，未延伸到具有宪法地位的县、乡两级政府。基层自主性缺乏关键制度保障。特别是乡镇，税费改革后失去财政自主权，依赖县里拨款和争取项目资金维持运作。自立且不易，何谈自主。上级工作指标层层下压，各式检查考核评比繁多，落脚点终是基层，应付且不暇，何况自主。

基层是中国改革策源地，群众的首创精神多靠干部带头。在先行先试的具体实践中，政策法规滞后及相关部门掣肘，基层干部一试就碰线，一试就违法，搞的他们无所适从。“婆婆”太多，管的太死，基层不活，改革的源头活水无法充分涌流。

5.社会地位下降

实事求是地说，基层干部社会地位远不及毛泽东时代，也不及上世纪九十年代。据一些同志回忆，20年前的乡镇临聘人员都能从乡村教师中挑选配偶。现在基层干部收入低，远不如乡村经济能人，也比不过一般种养殖户；权力少了也小了，很多职权收归上级部门，也操控不了社保、计生、入学、当兵等与群众直接相关的“大事”。群众对基层干部，不再有过去那种敬畏感。在一些地方，基层干部甚至没有赢得起码的职业尊重。

6.物质待遇偏低

基层干部长年在一线奋斗，工作辛苦、条件艰苦、生活清苦。他们长期超负荷工作，但工资水平整体偏低，很多干部的工资仅能维持基本生活开支，有些干部工资甚至低于当地平均工资。

官商自古两道，投身公务就不能指望发财。但基层干部自己也是百姓，他们的生计问题也是民生大事。他们同样面临养家糊口、子女教育、治病就医、事业进步等现实问题，同样有合理的利益诉求，同样追求有尊严有品质的生活。

7.职业前景平乏

基层干部基数大、职数少，他们中的大多数毕生坚守基层，只在县域范围进退留转。基层晋升空间狭窄，有的干部干了一辈子还是科员，在一线历练多年脱颖而出的干部到了正科又遭遇仕途“天花板”，能够进入副处的凤毛麟角。这种职业前景平淡乏味，其中的失望和失意，造成工作倦怠、不思进取。

基层干部职级整体偏低，且不说县委书记，基层乡镇党委书记的工作性质、压力及复杂性就比上级机关同级别的主任科员大得多，而基层公务员升到乡镇党委书记一般要十几年时间。甚至可以说，一个优秀的基层主官，做群众工作能力、处理实际问题能力、应对复杂局面能力，使其具备胜任一切领导工作的潜质。

在一段时期一些地方，干部选任年龄上“一刀切”，“三十当官，四十靠边，五十赋闲”，一批经验丰富、年富力强的“超龄干部”闲置，造成干部资源浪费。

8.“四风”问题突出

基层工作虚虚实实，徒有其表、华而不实，甚至欺上瞒下的形式主义，成为一些干部应付上级检查“虚活”，迎合上级吹嘘“实活”的有力工具。一些干部存在脱离群众、办事拖拉、互相推诿的官僚主义，门难进、脸难看、话难听、事难办，甚至一些领导决定了的事，经办人员还是压着不办，群众十分反感。一些干部情趣低俗，贪图享乐，大吃大喝，甚至赌博、吸毒、嫖娼、包养情人，等等。这些群众身边的“四风”问题，败坏了党风政风和社会风气。

9.腐败案件多发

近年来，基层腐败案件高发多发呈上升趋势。一些干部以权谋私，不给好处不办事，小贪小腐败蔓延成大贪大腐败。基层干部直接掌管人财物，具体操作利益分配，直接面对现实利益，基层监管机制和力量又相对薄弱，腐败机会更大。基层腐败也水涨船高，“小吏大贪”屡见不鲜，村干部贪污挪用千万甚至数亿征迁补偿款的案件接连发生。老虎太远、苍蝇扑面，基层腐败是人民群众感受最直观、利害最切身、也最反感的腐败。

10.舆论偏见过深

在互联网时代，基层干部成了新的弱势群体。他们遭到误解甚至污名化，人民论坛问卷调查中心2013年调查显示，当前基层干部形象普遍被误读，且东、中、西部地区基层干部污名化程度呈递增态势。舆论尤其网络舆论长期不断以偏概全、无限放大基层干部瑕疵，不断强化受众错觉，造成基层干部差甚至坏的印象。现在，人们普遍认为，这个群体慵懒散奢、吃拿卡要、甚至横行乡里。

一些关键事实屡屡成为这种舆论的“料”。税费改革前，收税、催粮、摊派，乃至计生等工作，激化干群关系，加重农民负担，引发诸多问题。其中一些问题和事件，成为舆论反复使用的典型素材。进入新世纪，土地房屋征迁问题和维稳工作的一些问题，成为社会焦点及基层干部负面形象新“料”。

污名化误导群众，制造干群对立，挫伤基层士气。在上级“一票否决”与舆论“怨声载道”之间，基层干部工作畏首畏尾，有时两头受气、两头不讨好。

上述10大问题严重制约基层干部有效工作，影响基层治理效果。以基层干部为鉴，看到的是当代中国治理的真实场景。必须以改革创新精神整体谋划、标本兼治、协同推进，守住底线，解决突出问题，推进基层治理现代化，根本促成基层干部廉洁高效履职。

二、守住底线为治本赢得时间

改革的第一步要徙木立信。从基层群众最反感、最深恶痛绝的问题改起，守住底线，让群众有信心，给改革留余地。

1.坚决防止胥吏化

历史是最好的教科书。当代基层干部功能上类似清代州县胥吏。有关研究成果，为我们提供了历史的教训：第一，吏役为肥缺，充吏者有捐纳之例，且变相世袭。雍正朝平均捐纳银高达300两，充吏者“大抵皆有产业之人也”。“书吏之缺买定也，以之为传家之宝，世其业。”第二，州县胥吏冗员杂多。据统计，胥吏定额为州平均10.75人、县11.29人。但各州县都有巨量“白役”编外人员。胥吏分书吏和衙役，书吏大县千人、中县七八百、小县一两百，衙役大县数千、小县数百。这根本摧毁了古代州县清简治理的美丽神话。第二，胥吏合理收入依赖陋规。陋规是没有法律依据但法律默许的州县政府惯例性收费，完全区别于贪贿行为。清代没有地方预算，州县政府各种行政开支依靠陋规维持。陋规多如牛毛，名目数额因地因时而异，往往恶性膨胀。第三，胥吏擅权是清代政治丛弊之薮。清末郭嵩焘认为，“本朝与胥吏共天下”。现代人民民主政治与传统封建政治有根本区别，但历史警示当下：必须坚决防止基层干部胥吏化，这是底线。

2.杜绝基层政治家族化

政治家族化是权力私有化的产物，是传统文化的糟粕。政治家族垄断基层权力，阻断阶层公正流动，以权力寻租形成利益集团，蚕食社会资源，梗阻政策执行，激化社会矛盾，严重危及党的执政理念和人民民主政制。

一要严格公务员考录制度。公务员考试和高考一样，是当代中国公认最广泛最公平的考试，符合中国人选贤任能的固有认知，改变了无数青年及其家庭的命运，促进了社会阶层合理流动。2011年11月，媒体曝光长治公考舞弊案；15日，长治市人社局撤销错误决定，重新录取排名第一考生；2012年1月，涉案10人受到党纪政纪处分，其中8人移送司法机关；4月25日，法院一审判决，其中市人社局原副局长赵波，判处有期徒刑11年。这绝非个案，此类案件有关部门动作之快，