乔耀章：论我国公共管理体系中政府的几个问题

公共管理运动是一股汹涌澎湃的世界潮流，各国公共管理模式彰显着鲜明的特色。其中，中国特色社会主义的公共管理在世界公共管理大趋势中独树一帜。因幅员辽阔，中国各地域、区域的公共管理又精彩纷呈，凸显区域特色，"湖湘公共管理"就是一例。本文仅针对我国公共管理过程中客观存在着的弱化、虚化政府的地位与作用，片面强调政府的自然生态、职能; 淡化政府的阶级性、政治性，片面强调政府的社会性、公共性及其"服务型"等问题，提出并初步论证了我国公共管理体系中的政府主导、政府生态、政府质态、政府型态这四个问题。

一、公共管理体系中的政府主导

公共管理是对社会公共事务的管理，公共事务是公共管理的逻辑起点和事实起点。有什么样的公共事务，就要求有什么样的公共管理。而公共事务是历史的、动态的、发展的，具有无限丰富多样性，这势必要求公共管理的基本理念、基本特征、基本性质、基本特点及其主体、客体、对象和目的与之相适应。从理论与实际的结合上看，我国的公共管理同时存在着衰亡着的传统公共管理因素和生长着的现代公共管理因素彼此共存并相互作用的态势，对于构建什么样的公共管理体系、政府在公共管理中处于何种地位问题，目前还存在较大分歧。主要有三种情形:

第一种情形，基本采取"游击战"的方式，要么集中研究政府层面的公共管理，要么关注公民参与层面的公共管理，要么聚焦于非政府或"第三部门"层面的公共管理。尤其是后两者，假借公共管理中的"治理"或"多中心治理"发展态势，淡化政府管理，具有某种"无政府管理"( 或政府虚无主义) 之嫌。

第二种情形，采用大兵团组合的"阵地战"方式，主张公共管理是由政府+ 非政府公共组织+ 民众组成的公共管理体系来共同管理社会公共事务的活动。认为这种活动既不能把公共管理简单地等同于政府为中心的政府管理，也不能把公共管理与社会多元主体合作治理直接画等号; 认为从政府、非政府公共组织( NGO) 与民众这三大主体间关系以及各主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位、民众和非政府公共组织依附于政府的三种公共管理模式，即政府管理集权化模式、民主化模式、社会化模式，以及以社会为本位、政府、民众和非政府公共组织平等合作的两种社会治理模式，即社会治理的自主化模式、多中心模式。用形象的语言表达，前三种是"父子关系"，后两种则是"兄弟关系"。相关理论认为，这样做不但可使公共管理的全貌得以昭然，澄清了政府管理与公共管理的关系，同时还打通了政府管理、公共管理和社会治理等概念间的隔阂，整合了有关政府改革、非政府公共组织及公民社会的研究，理清了公共管理实践发展的脉络。 客观地说，主张这种情形的观点，似乎将"公共管理"视为"共同管理"，因而也有值得商榷之处。

第三种情形，把公共管理体系大体分为三种类型: 其一，就是作为国家机构的政府公共管理; 其二，是作为私人行政、管理组织的结合体的公共管理; 其三，是作为非国家机构政府的公共组织的公共管理。这三种类型的公共管理和谐共处于国家和社会的统一体中，构成"总体"或"整体"的公共管理。但是，这三者之间的公共管理也不可相提并论，更不可相互混淆。其中，第一种类型的公共管理是关于整个国家、全社会的公共管理，它最具权威性、广泛性和多样性; 第二种类型的公共管理实质上是放大了的"私人公共管理"; 第三种类型的公共管理，其实质是介于第一、第二种类型的公共管理之中，具有"公、私"二重性的公共管理，它除了是非政府公共组织的公共管理外，有时也是政府公共管理，有时也还是私人公共管理。必须指出的是，第一种类型即作为国家机构的政府的公共管理，仍然具有二重属性，即体现阶级性、政治性的公共管理和同时体现社会性、科学性的公共管理。我国的政府公共管理同西方国家政府的公共管理( 以市场为主导) 在内容和形式上有着本质区别，我国的政府侧重于体现人民性即与社会性的统一，西方国家的政府则更加侧重于阶级性或私有性。我们主张第三种类型的公共管理。

在当下中国，以政府为本位的公共管理为主体、为主导，以社会为本位或以公民为本位的公共管理还是属于应然层面的有待提倡和构建的未来情景。在从以政府为本位的公共管理向以社会或公民为本位的公共管理过渡( 转型)的历史进程中，政府公共管理为主体、主导是历史决定的，因而不可或缺。公共管理发展趋势中的多元主体之间毕竟不能等量、等质齐观，公共管理绝不是某种程度的无政府主义的"共同管理"，政府在公共管理中"主导性的主体角色地位与作用，是其他任何参与公共管理之主体所不能代替的。 马克思主义国家观有一种见解，即在作为历史范畴的国家消亡的具体条件具备以前，任何无政府主义状态，都是十分危险的。因此，在政府、市场和社会相互介入和作用中建立起新政府主导或引导 的公共管理体系不但是可能的，而且也是现实的。

二、公共管理体系中的政府生态

在以后一个相当长的历史时期内，政府将是构成我国公共管理体系的一个不可或缺的主体要素，而且是一个占居主导地位和作用的主体要素。如果把政府看作是一个自系统，公共管理体系中的其他诸要素便构成政府自系统的"生态"。那么，究竟什么是"政府生态"，它同现在比较流行的"生态政府"或"生态型政府"是什么关系呢?

所谓政府生态或称"行政生态"，是指政府自系统产生、存在和发展的外部环境诸要素和条件的总和。它不同于"生态政府"或"生态型"政府( 目前，国内学术界大量的有关研究成果主要涉及"自然生态"与政府的关系问题，以为只要政府具有自然环境保护意识，并能够切实履行政府保护自然环境的职责、功能，就冠以"生态政府"或"生态型政府"。这是值得商榷和进一步深入探讨的问题) 。自从1947 年，美国公共行政学家约翰・高斯发表《政府生态学》一文之后，作为政府生存和发展的外部条件的政府生态问题，才逐步引起人们的广泛重视和研究。如果我们将政府界定为国家机构的政府，而不是界定为非国家机构的政府 ( PP6-12) ，如果我们将政府自系统定格在中观层面即狭义政府的层面，那么，政府生态就有广义政府生态和狭义政府生态之分。广义政府生态可谓之"宏观政府生态"，狭义政府生态可谓之"微观政府生态"。宏观政府生态，可视为"政府自然生态"和"政府社会生态"两方面的有机统一体，主要由自然( 包括未经人工制作存在的地球环境和宇宙环境与"人化自然"两个方面) 、社会( 包括国际社会环境和国内社会环境) 、国家、政党、市场、企业、社团、公民等要素构成政府管理的可持续发展和政府生态安全链，形成宏观政府生态理论的基本框架。有什么样的宏观政府生态就可能有什么样的政府的历史、政府的类型、政府的职能和政府的制度等。与此同时，政府自系统也能动地反作用于自然、社会、国家、政党、市场、企业、社团、公民、国际社会等政府生态环境。政府自系统对政府生态环境诸方面要素的能动的反作用力的大小及其方向和程度直接关涉到政府自系统存在和发展的理由、目的及其价值。 ( P84) 由此可见，"政府生态"涉及的问题域远远超出"生态政府"或"生态型政府"所涉及的问题域的深、广度，自然生态只是政府生态链中的一个环节。尤其是在"政府社会生态"问题上，把政党、国家、市场、企业、社团、公民等要素也列入宏观政府生态问题的视阈来研究，是极有其理论价值和实践意义的。

至于狭义的政府生态或"微观政府生态"，主要涉及的是政府自系统内部的生态问题。从横向看，同级政府内部各部门之间的横向"府际关系"，就构成政府同级"自我生态"。如国务院、中央政府内部的各部委办之间的府际关系;中央政府与国际间各国中央政府之间跨国的"府际关系"，就是如此。再如，湖南省的地理位置位于长江中南部，大部分在洞庭湖的南边，谓之"湖南"，省内又有湘江贯穿南北，又谓之"湘"，"湖湘"由此得名。省外，东临江西，西接重庆、贵州，南毗广东、广西( 两广) ，北连湖北; 省内又有13 个市和一个自治州组成。这样，就基本构成了"湖湘公共管理"的政府生态。从纵向来看，中央政府同地方各级政府之间形成自上而下的政府自系统的政府生态，以及最基层的乡镇政府同上级各级政府之间形成的自下而上的政府层级"自我生态"。这样，狭义的政府生态就是由横向的"同级政府自我生态"和纵向的"层级政府自我生态"这两部分构成的政府自系统的"政府生态"。

可见，所谓公共管理体系中的政府生态，一般包括宏观的、广义的、政府自系统以外的政府生态和微观的、狭义的、政府自系统内部的政府生态两个方面。虽然它们的区别是相对的，只是影响的方式、角度不同而已，但它们却构成了十分复杂的政府( 自然、社会、自我) 生态系统。从唯物主义视角看问题，是政府自然生态决定着政府社会生态，进而决定政府自我生态; 但从辩证法的角度看问题，政府的自我生态却能动地反作用于政府的社会生态和自然生态。可以从政府的自然生态、社会生态反观政府自我生态，反之亦然。政府自我生态的好坏，直接决定并影响、制约着政府的社会生态、自然生态的好坏，它们构成正、负相关关系。

三、公共管理体系中的政府质态

"政府质态"是指政府的性质、本质、特质、状态或表现形态。政府"质态"一般不是由政府自身决定的，它是由政府生态决定的，即主要由政府所处的社会生态( 环境) 和自然生态"环境"决定的。公共管理体系中的政府质态与公共管理体系中的政府生态有着不可分割的"互依性" ( PP26-27) ，有什么样的政府生态，就会有什么样的政府质态。公共管理体系中的政府质态与政府职能关涉度较大，表现在多方面、多层次。这些多层面、多层次的政府质态，首先或主要由其所处的社会形态决定，大体表现为"静态"的政府质态和"动态"的政府质态两方面。

关于"静态"的政府质态，可以从两个维度进行考量: 其一是历时态维度，其二是共时态维度。前者，我们以为社会是一个开放的多元、多质态并存的巨系统，任何一种纯粹质态的社会都是不存在的。无论是从整个人类社会的总体考察，还是就某一个特定历史阶段的社会考察，都同时并存或共存有三种质态，这就是过去的遗迹，现实的基础和未来的萌芽。一种社会形态之所以是"这种"社会形态，而不是"那种"社会形态，主要是由它的现实基础决定的。一方面，现实基础既积淀着过去的遗迹，并由"过去"的萌芽发展而来; 另一方面，现实的基础又孕育着未来，当未来的萌芽逐渐成长壮大成为新的社会现实基础时，原有的社会现实基础便逐渐成为过去的遗迹，而"过去"的遗迹必将进一步成为过去，并且具有一去不复返的"不可逆性"。因此，任何一种社会形态的现实基础都是"活的"，它从历史走来，又告别历史走向未来。现实基础是如此重要，以至于它既是历史发展的标的，又是未来发展的母体，它必将成为过去，成为历史。从这个意义上说，某一特定社会形态的特定阶段又具有历史、现代、未来的多( 三) 重性社会特质。［7］( PP246-247) 正是这种多重性社会特质决定着政府质态的三种基本形式:第一，与传统农业社会相联系的"传统型政府"，这种类型的政府质态被美国行政学家弗雷德・W． 里格斯称为"融合型政府"，其行政管理效率极其低下; 第二，与现代工业社会及"后工业社会"相联系的"现代型政府"，这种类型的政府质态被里格斯称为"衍射型政府"，其追求的是行政管理的效率与科学性; 第三，主要指与由传统农业社会向工业社会转型相联系的"过渡型政府"，这种类型的政府质态被里格斯称为"过渡型政府"，"异质性"、"重叠性"、"形式主义"是其突出特点。 ( PP88-92) 基于上述分析，与社会主义初级阶段相联系，当今中国公共管理体系中的政府质态，主体属于"过渡型"的政府质态，但同时具有一定程度的"传统型"和"现代型"的政府质态。