汪永涛 陈鹏：涉诉信访的基本类型及其治理研究

摘要：涉诉信访的四种基本类型是谋利型上访、维权型上访、无理型上访和说理型上访。当事人采取的涉诉信访策略包括越级访、倒逼策略、闹访和缠访等等。法院治理涉诉信访的策略有：做思想工作、发放司法救助金、包案责任制、源头治理等等。信访嵌入审判结构具有双重作用：一方面，赋予当事人进入维稳系统进行博弈的权利；另一方面，成为诉讼程序无限延伸的制度通道。由此，基层法院出现“息诉”和“歇访”的辩证律，即所采取的一系列“息访”手段都只能起到暂时的“歇访”作用，而不能彻底化解矛盾。
关键词：涉诉信访；基本类型；治理

导论
随着改革逐渐进入深水区，利益结构面临调整，各种社会矛盾也越来越突出，不稳定因素陡增，2004年国家提出构建“和谐社会”理论，要求妥善处理各类社会矛盾。国家治理能力的有限，使其将维稳压力由政府传递到各个机构，司法机关自然首当其冲。同时，原有的许多纠纷解决机构已经无法适应新的形势，从而使法院不得不更多地承担处理纠纷、解决问题的责任。[①]然而司法资源的有限存量难以应对社会转型期缓解各种社会矛盾的政治和社会需要，大调解的复兴和能动司法的建构正是司法机关试图动用一切可资借用的司法策略适应党和国家的整体政策方向与要求。司法必须“能动”、积极、以回应政治呼唤，必须以“大调解”的形式模糊司法与非司法的界限，以满足政治引导下的“综合协同治理”的整体需要。[②]
能动司法正是司法机关回应国家治理的一种需要，而信访正是司法机关的一种治理策略。从2004年开始，中央反复提出要健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，建立全国信访信息系统，建立健全社会利益协调机制，拓宽群众利益诉求的表达渠道。[③]2005年初，国务院颁布最新修订的《信访条例》，明确规定要保障信访人的权利，要求各级政府及县级以上政府工作部门畅通信访渠道，为信访人上访提供便利条件，严禁侵害信访人的合法权利，重申“任何组织和个人不得打击报复信访人”。国家关于信访的宏观政策的变化，可以看成是在新形势下，国家为化解社会矛盾，构建和谐社会，试图加强信访作为利益表达渠道的一种努力。在能动司法的背景下，涉诉信访呈现出什么样的运作逻辑？
学界对信访的研究较多，对信访制度的历史性演变及其制度功能进行了较全面的研究[④]，但是专门针对涉诉信访的研究还较少。学界普遍将信访看成一种替代性纠纷解决机制。[⑤]信访作为一种替代性纠纷解决机制，由于无法与诉讼有效衔接而产生冲突，并使得信访从司法的体外循环机制演变成中国司法的内在元素，从而影响了裁决的公正性和法律的权威。[⑥]而有学者认为涉诉信访并不是一种替代性纠纷解决机制，而是一种追究责任的方式，涉诉信访为诉讼当事人提供了对审判终结的案件进行无限申诉并重新激活诉讼程序的可能。[⑦]还有学者认为涉诉信访制度是共产党建立的新中国法律传统，在政法不分、相互配合的背景下，信访具有政治动员，建立国家合法性的作用，但随着法律向现代法制转型，它与现代法制产生冲突，从而导致缠讼等现象。[⑧]
事实上信访作为国家治理的一种手段，在不同的时空背景下，具有不同的特征与功能。它既是一种替代性纠纷解决机制，也是一种追究责任的方式，还是共产党建立的新中国法律传统。与此同时，人民群众反过来又会利用国家与地方、司法与行政的矛盾，将信访作为一种救济手段。在公民救济中只有一个逻辑，即政治逻辑，他们把法律和上访同样都作为权宜救济的手段，就如同支配者把法律和上访作为权益治理的手段。[⑨]
2012年，笔者以“实习生”的身份来到X市枫林区法院[⑩]正式展开了为期半年的法人类学式的田野调查。本研究主要以X市枫林区法院为研究对象,除了对枫林区法院进行调研，为了把握上下级法院之间的关系，我还到X市中级法院进行了一段时期的调研,主要采用访谈法、参与观察法和调阅卷宗。
访谈法。访谈对象为案件当事人、承办法官、其他法官和法院相关工作人员,访谈人数一共有120多人。案件当事人主要询问其基本情况（个人，家庭），案情陈述（纠纷本身，自身，对方），及其反思与感受。并且深入到当事人家中了解背景情况。针对个案，承办法官询问案情及其处理过程。
参与观察法。参与观察与旁听法院的立案、庭审、调解、执行、接访等法院审判程序的各个环节，了解法院审判程序的整体运作过程。跟随法官一块去做调查和执行工作。
调阅卷宗。搜集与个案相关的卷宗、案件总结、简报、文件以及相关法院文件等等。
X市枫林区地处X市西部，由枫林大桥与X岛相连，辖枫林、新阳两街道及西镇，面积173.6平方公里，人口14万。枫林区是X市重要的工业区和港口。法院核定编制73人，在职工作人员（含编外职工）88人，现有在编干警64人，本科以上学历57人（其中硕士研究生16人），占干警总数的89.1%；内设政治处、办公室、立案庭、刑事审判庭、民事审判第一庭、行政审判庭、审判监督庭等13个职能部门及监察室、司法警察大队、西镇人民法庭3个机构。

一、涉诉信访的基本概况
（一）涉诉信访的概念
所谓涉诉信访，是指当事人针对法院的审判、裁判、执行等司法活动或决定而提起的申诉行为。[11]接待和办理群众信访是人民法院工作的重要内容之一，而且信访还是中华人民共和国政法传统的重要表征之一。[12]1950年代初，一些人民法院纷纷设立了信访接待室。“文革”后，信访工作很快得到了重视和恢复，而且在拨乱反正的过程中出现了前所未有的信访高潮。1986年11月召开的全国法院信访工作座谈会明确指出，法院的信访工作是审判工作的一个部门，法院的信访机构是审判机构之一，法院的信访人员是审判人员，从那以后，一般就不再笼统地讲法院的信访工作，而称为告诉申诉工作。[13]1990年代中期，各高级、中级人民法院纷纷设立告诉申诉庭，成为一审判机构，将原来行政化的信访工作方法纳入到司法的轨道上来。[14]
当前，枫林区法院的信访压力非常大，从立案的信访评估，到庭审中的化解信访矛盾，再到判决生效后的信访案件处理，信访工作贯穿于法院审判工作的全过程。据统计，2005年上半年，全国人大受理的信访案件中，涉法涉诉信访占据80％，而涉诉信访又占其中的80%。涉诉信访成为信访的最主要类型。
为应对涉诉信访的严峻形势，2012年X市中级人民法院在从原来的立案庭中分离出立案一庭和立案二庭两个部门，立案一庭庭长专门负责涉诉信访工作，立案二庭专门负责申诉复查工作。起初，信访接待室就设立在立案大厅，2010年在立案大厅旁专门建了一栋信访接待室，以免扰乱正常的立案秩序。法院的涉诉信访的工作机制也得到不断地完善，如逐渐建立了法官的判前释名、判后答疑制度、信访听证制度、三位一体的领导接访制度、涉诉信访终结制度等等。
（二）再审制度的体系重构
涉诉信访与申诉、申请再审制度密切相关。1991年的《民诉法》规定案件生效后，当事人可以申请申诉，本院院长和上级法院认为确实有错误，可以提起再审。自从2005年新《信访条例》颁布后，法院的涉诉信访量一直呈上升趋势。“涉法信访的大量增加给政府形成的压力，直接导致了2007年全国人大紧急启动民事诉讼法修正案对再审程序的强化。”[15]申请再审制度的修改就是试图把信访纳入到法治轨道，实现信访的法治化、规范化的一种努力。[16]2007年的申请再审制度增加了“当事人申请再审”[17]这一项内容，并且上提一级审级申请，中院生效案件高院复查，基层法院生效案件中院复查。这项制度的修改基本取消了本院院长提起再审的权力，把启动再审程序的钥匙给了当事人，并把提起再审门槛的权力交给上级法院。
当事人如果不服判决可以申请再审。在当前的信访考核机制下，信访无疑是能够快速启动再审程序的一种方式。于是当事人在判决生效后往往不走申诉渠道，而是走上访渠道。因为再审制度的修改重新燃起了当事人的希望，他们试图通过各种途径来启动再审程序，而不管裁定是否被驳回，这破坏了法院的二审终审制度，导致终审不终。“在目前的国情下，申诉案件肯定多啊，因为法律的权威性不够。所以，（法律判决或裁）对自己不利的，不管有理无理，（当事人）都想申诉。而且有的人认为权大于法，找各种关系想改变判决，所以申诉也多”。(x-wtzh-2012/7/10)
大量的申请再审案件只有极少数经过复查之后确实存在问题，可以启动再审程序，大部分案件在法律上都不存在问题从而无法启动再审程序。再审案件经过复查、提审、再审程序后，法院裁定驳回，这就已经到达程序的终点，也代表着最终的结果。然而一些当事人只要未达到自己的目的就不断上访，在信访压力下，法院只能运用法外途径，通过非诉、非正规的途径来解决。这也就意味着法院用非诉讼程序和非正规渠道去解决业已经过诉讼程序解决的问题，这将导致以下问题。一是，导致法律没有权威，因为非诉程序可以将经过法律程序的判决和裁判予以推翻。二是，导致新的上访。民事案件的当事人是两方，容易出现“按下葫芦浮起瓢”的现象，往往这边满意了，另一方又不服，也去信访。这是“拿油灭火，没事找事。……弄得你说了不算，算了不说，没有办法。……终审不终，再审制度的修改等于废掉了法院的终审制度。所以敞开了口子，最后你审八审都没用，最后还是不服。只要不服你就干，你说你几审？N审。……再审制度是潘多拉盒子，当时就要挺住。就告诉那些人是二审终审制，审完就审完了。启动潘多拉，盒子打开了，全都是魔鬼，收都收不上。因为两审终审荡然无存，敞开了口。你打破了法律的底线和权威，也就等于打破了党的执政底线。”(x-wtzh-2012/7/10)
《信访条例》以及《申请再审条例》的修改，都是为了更好地方便当事人表达他们的利益诉求，更好地维护当事人的权利，当事人的上访与申请再审行为受到了政策上的支持和保护，具有合法性和广泛的政治动员作用。这体现在：一，中国的信访网络非常发达。“现在的信访渠道太多，就是单纯从一个法院来讲，它有多少个部门可以管？本院的院长、纪检，上面的信访局、人大、政法委，效能办，热线、政府一把手、行风评议，评议在线，很多渠道都可以投诉。再不行，对应的更高一层”。(fl-pl-2012/4/19)当事人可以向以上任何一个部门、领导反映问题。二，申请再审的钥匙在当事人自己手上。“（申请再审制度的修改）把已经睡着的孩子又拍醒了。一去一闹管用啊，呼呼全去了，并且使人的胃口越来越大。”(fl-pl-2012/4/19)于是，涉诉信访成了诉讼程序无限延伸的制度通道。
（三）涉诉信访的基本类型
信访伴生于诉讼的全过程。按照信访所伴生的诉讼程序阶段，可以将涉诉信访分为以下四类：一是诉前信访，是指当事人针对法院不给立案，案件未能进入诉讼程序而发生的上访行为；二是立案信访，是指当事人去法院立案的同时也去政府机构上访的行为；三是诉中信访，是指案件还在审理中，诉讼程序没有完结，当事人不满诉讼过程中所发生的问题而去上访的行为；四是诉后信访，是指一审或者二审诉讼程序已经结束，当事人不服判决却不走上诉程序，而是希望通过上访让法院改判的行为。针对当事人的信访行为，法院的信访工作也贯穿于审判工作的全过程，从立案的信访评估预警，到审理中、判决生效后、复查、再审中的信访预案处理。随着诉讼程序的不断推进，涉诉信访案件的化解难度也越来越大。
按照涉诉信访案件的来源，涉诉信访包括两大类：一是领导督办案件，包括人大、党政机关交办，纪检监察部门督办，信访局转办，主管部门、上级领导部门交办的案件等等；二是上访人闹访案件。由于案件来源的不同，这两种案件被法官们形象地称为“穿皮鞋的”和“光脚的”。领导督办案件的比例不大，只占全部涉诉信访案件的5%左右，