燕继荣：分权改革与国家治理：中国经验分析

摘要：中国被认为是一个中央集权国家，在计划经济年代，这种集权体制限制了社会的活力，影响了财富的生产，制约了整个社会的发展。因此，分权化成为政府改革的主要方向。从中国30多年改革开放的过程来看，20世纪80年代的分权改革、20世纪90年代的精简机构、2000年以后的转变政府职能等一系列改革表明，虽然政府改革的主题不断变化，但改革的总体方向保持了持续性――分权化。但是，这种分权化改革也产生了国家权力“碎片化”的倾向，没有实现集权与分权的均衡。为此，中共十八届三中全会将这种分权化进一步表述为中央与地方、政府与市场、政府与社会关系的调整。中国的经验显示，国家治理需要处理好集权与分权的关系，要解决好国家发展活力不足以及部门本位、地方保护、寡头分割等问题；分权化的目标不是重新切分“权力蛋糕”，而是实现治理变革；分权化改革应该坚持的原则是让企业、社会和公民最大化受益；分权化改革必须与促进统一性和均等化的制度变革同步进行。
基金项目：北京市社会科学联合会、北京市中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目“中国现代国家治理体系构建研究”
作者简介：燕继荣(1962―)，男，教授，博士生导师，北京大学国家治理协同创新中心研究员，从事政治学理论、中国政治发展研究。

当下的中国国家治理应该继续分权还是适度集权？对这一问题的回答不可一概而论，应根据具体情况而定，即该集权就集权，该分权就分权。那么，什么情况该集权，什么情况该分权？一般的研究思路是，根据事务性质和范围的不同，明确哪些领域的哪些事务需要集中化管理，哪些领域的哪些事务需要分权化处理。然而，在高度集权的单一制国家结构体制下，中国的政治发展以往呈现了“放权―收权”的循环特点。就30多年的政策实践来看，释放地方和社会要素的活力是改革的主流方向。但是，客观地说，这种分权化改革也产生了国家权力“碎片化”的倾向。今天，中国政府正在倡导国家治理现代化，那么，基于国家治理现代化视阈的改革，应该如何处理分权与集权的关系呢？是继续推进分权化改革，还是转而走向集权化路线？

一、分权与分权化改革
分权与集权是一对相对概念。一个有效的组织，既要保持必要的集权以保障组织的统一性和对外行动的一致性，又要有足够的分权以保持组织的适应性和内部行动的自主性。然而，在现实生活中，扩张的需求使得组织集权成为一种自然趋势，这使分权变得弥足珍贵。因此，在集权与分权关系的讨论中，分权化成为一种特别的话题。
按照一般的解释，所谓分权，就是一个组织为发挥低层组织的主动性和创造性而把管理决策权分给下属组织的过程，在这个过程中，最高领导层集中掌控少数关系全局利益和重大问题的决策权。在学术讨论中，分权通常涉及国家内部权力结构中中央与地方的关系，一般与地方分权（或称地方自治）相联系，而地方分权与中央集权相对，指的是国家权力依法由中央政府和地方政府分别行使的制度。
在政治学语境中，分权一般在四种情况下使用：第一种是指政治分权，即不同党派、不同社会力量分享政权，通常表现为政党分权和阶级分权，它的现代制度实现形式主要是议会制度和政党制度；第二种是指政府分权（横向分权或功能性分权），即通常所谓的立法、司法、行政三种权力体系的相对独立和互相制约的政府体制安排；第三种是指地方分权（纵向分权或结构性分权），即通常一国宪法和法律所规定的中央政府和地方政府职权分开的制度安排，体现为地方自治制度，其制度实现形式主要为联邦制和民主单一制；第四种是指行政分权，即上级行政机关或行政首长给予下级机关或负责人充分的自主权以实现独立决策和管理的体制。依据不同的组织目标和管理要求，不同的组织可能采取不同的集权―分权模式。有人把这些不同的模式概括为金字塔（或半金字塔）型模式、蜘蛛网型模式和网络型模式（见下图）。
一般研究认为，从集权向分权转变是人类组织管理演化的趋势。这样的结论只有放在一个长期的、总体的历史观察中才有意义，而且对于某一类组织而言，如在全球化和网络化背景之下的企业组织可能更加适用。单就国家和政府组织而言，这种变化的趋势似乎尚不明显。其实，不管什么组织模式，实现集权和分权的均衡是永远不变的话题。
众所周知，分权制有诸多优点。例如，可以使下级机构及人员充分发挥自己的智慧和才干，实现管理创新；可以使下级机构及人员因地制宜地贯彻上级指令；可以使下级机构及人员从实际出发，充分发挥本地的长处和优势，并依据不同情况自主处理本地问题。但是，分权制的缺点也不容忽视。例如，下级机构及人员容易自立门户，各行其是，从而导致各方发生矛盾和冲突，影响组织效率；下级机构及人员容易基于本位主义立场而采取不利于整体利益的行为，从而导致部门主义、行业主义、地方主义。这些缺点在不同组织中最为常见，其结果往往影响组织的协调性和一致性。
简单而言，所谓分权化改革，就是一个相对集权的组织向下属机构或部门及组织成员下放权力，以求组织统一性和自主性均衡状态的努力。那么，怎么保持集权与分权的均衡状态呢？换句话说，如何使分权化的努力既满足适应性、灵活性和创新性，而又不至于陷入地方主义、部门主义、行业主义的泥潭呢？由于企业组织、社会组织、政治组织和国家政权组织属于不同类型，其组织性质和机制存在显著差异，因此，上述问题的答案只能在分类考察的基础上得到阐释。本文以中国政府分权化改革为考察对象，试图根据中国政府的经验来探讨如何实现分权效益最大化的问题。

二、中国的分权化改革
以国家为组织单位，如何让分权化改革获得最大效益？这是中国语境下的问题意识。事实上，分权化改革的空间和意义对于中国来说要比其他国家大得多。
众所周知，中国共产党1949年建立政权之后，形成了高度集权的国家管理体制。这种通常被人称之为党国体制（party-state system）的高度集权管理体制，具有三个方面的集权特征：其一是政党集权，组织结构呈现金字塔型，政党组织高度掌控国家权力（立法、司法、行政、军队）；其二是中央集权，虽然30个省市自治区属于地方政府（之下又设市县乡三级政府），但地方权力体系只是作为中央权力体系的复制和延伸，中央政府在人事、财政、物资等方面具有绝对支配权，甚至在关系地方事务的处理上也具有决策权；其三是国家集权，在国家与社会的关系方面，权力机关和公共部门以国家名义集中掌控政治、经济、文化、社会各领域的主要事务，而教育、住房、医疗卫生、社会保障等民生事项，则主要由公营部门和公权部门所主导，民营企业、民间组织等社会力量仅仅作为“补充”。
中央政权集中计划是与这种高度集权的管理体制相匹配的主要方法。在计划体制下，由国家计划委员会起草制定国家发展“五年规划”，各地各级政府根据“五年规划”逐级分配任务指标，重大事项由中央政府计划单列，这是中国政权实现内部管理的基本方法。在这个过程中，由于领导人个人偏好和个人意志的问题，由于信息统计和计算的问题，由于执行能力的问题，由于外部环境变化的问题，以及由于不可预测的突发性自然和人为灾祸等等，统一的计划管理不仅漏洞百出，导致资源浪费和整体效益低下，而且极大地限制了地方和社会的积极性、自主性，使得整个国家缺乏生产活力。
《三国演义》中有一句名言：天下大势，分久必合，合久必分。这句话也反映了管理学中一个基本道理：当集权化弊端突显的时候，就会开始分权化的过程；而分权化导致麻烦显著的时候，又会出现集权化的呼声。1978年改革开放政策实际上开启了中国分权化改革的进程。
改革开放30多年是中国转型变革最为明显的时期。有研究认为，中国发展的成就主要应归功于分权化改革――“以经济建设为中心”的分权化改革释放了地方政府和民间力量的活力，激发了地方政权和民间资本的积极性。中国国家治理结构是一个按地域原则组建的多层次、多地区的结构，在既有结构中实行分权化改革是30多年来改革的主题之一。改革的过程开始于20世纪70年代末期，大体经历了四个路径和标志性过程。
第一，通过推行农村联产承包责任制解放农村生产力。中共建政以后，试图结束传统中国农民自然经济的生产方式，希望把农民组织起来，于是采取了“人民公社”的组织形式，建立了农村居民集体生产、统一分配的集中管理模式。这种模式不仅没有极大地调动农业生产者的积极性，反而因为平均主义“大锅饭”农业生产能力降到温饱水平之下，农民长期成为中国的贫困阶层。1978年中共十一届三中全会以后，为了改变人民公社制度下存在的平均主义和农民缺少经营自主权的状况，农村普遍实行家庭联产承包责任制。1982年制定的新宪法规定，农村建立乡政府和群众性自治组织――村民委员会。至此，以政社合一和集体统一经营为特征的人民公社解体，到1984年底，全国农村完成了由“社”到“乡”的转变。家庭联产承包责任制解放了中国8亿农民，使他们可以凭借自己的劳动实现发家致富的梦想。
第二，1978年开始，中国政府不得不通过财政体制改革调整中央和地方关系。1980年开始了财政分权改革，实行了被称为“分灶吃饭”的财政收入分成体制。1980年以前，中国财政实行的是“社会主义大锅饭”的制度，中央财政统收统支，建设预算由国家计委统一制定，然后下达各省执行，相应资金由中央财政部下达。这种体制给地方机动的财力极小，税收原则上要100%上缴国库，因此，地方政府没有积极性，只等中央政府下拨计划。为了调动地方政府的积极性，中国政府采用中央与地方签订财政上的“承包”协议，形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系。“分灶吃饭”制度极大地激发了地方政府的经济动力，但使中央财政能力受到了削弱。“分灶吃饭”是一种财政承包制，在这种制度下，地方政府为了过好自己的日子，势必“两手抓”，一手抓税高利大的地方企业，一手抓市场封锁，结果导致了地区分割、重复建设，地方主义加剧。同时，地方政府还要想尽办法多占中央的“便宜”和好处，一方面“跑部钱进”，一方面大搞“财政资金体外循环”，各种方法都极有创意。相反，中央财政却捉襟见肘、被动应付。有研究认为，到1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重只有22%左右，与发达国家50%～70%的比例相差甚远。中央财政手中拮据，想利用财政政策调节宏观经济往往力不从心，只得伸手向地方求援，让地方多做贡献；而一些财政能力较强的地方政府倚仗财力雄厚，通常与中央政府讨价还价。为了纠正偏差，确保中央财政能力，1994年开始对“分灶吃饭”进行升级改革，形成了目前实行的中央/地方分税体制。分税制的核心是分税、分征、分管，同时建立转移支付制度。分税就是“切蛋糕”，即将“蛋糕”一切为三，一块为中央所有，一块为地方所得，还有一块为双方共享，这样就把税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税。关税、消费税等为中央税，与经济发展直接相关的增值税、企业所得税、资源税、证券交易税等为共享税，其他为地方税。1994年以前的财政收入，中央占三成，地方拿七成；而1994年以后，中央财政收入可以得到50%以上。这种分税制保障了中央政府财力的急剧增长，但导致了“国强民不富”的新问题，而解决这种新问题又成为新一届政府财税改革的任务。
第三，通过建立经济特区试验制度探索政策创新突破口。1980年，中国建立了四个经济特区――深圳、珠海、汕头、厦门，它们不仅获得了税收方面的优惠，更重要的是享受了一个有利的制度与政策环境，以及更多的经济发展自主权，包括引进项目审批权、外汇管理、银行信贷、劳动用工以及人员出入境等方面的优惠政策。现在，经济特区政策已经从局部试验阶段走向普遍推进阶段。
第四，通过企业改革激活经济主体的自主活力。在市场化改革过程中，中国政府鼓励私人经济和民营企业的发展，释放社会的产能，同时设法激活国企活力。