吴理财：从网格化管理到网络化治理――湖北省农村社会管理体制创新报告

加强和创新社会管理，是中央从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务，而农村的发展与稳定也一直是中央“三农工作”的重中之重。中央明确提出“完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”是新形势下推进农村改革发展的一项重要工作。加强和创新我省农村地区的社会管理工作是全省社会管理工作的重要内容，更是我省顺利实现“十二五”经济社会跨越式发展目标所必须解决的一项重大现实课题。

一、湖北省农村社会管理体制的现状与问题

（一）农村基层社会管理组织设置及其权威弱化

“乡政村治”模式依然是当前我省农村地区的主要社会管理模式。基于减少行政开支、减轻农民负担、增加农村公共事务经费投入、提高基层组织工作绩效的考虑，湖北省进行了多次乡镇机构精减改革以及“合村并组”试验，但这并没有从根本上扭转农村社会的治理状况。事实上却出现“机构有精减、人员难分流”的局面，有限的乡镇财政成为乡镇人员的“吃饭财政”，同时还催生了乡镇“计划外创收”和“不作为”的现象，进一步激化了干群矛盾，弱化了基层政权权威。另外，合村并组也改变了村民原有的日常社会生活交往半径以及“熟人社会”格局下的“自治”传统，对村级选举及日常治理带来极大影响。在大量农民外出打工的情况下，“村民代表会议”往往难以召开，村民自治更加虚化，村级治理逐渐显现出集权化、行政化倾向，阻碍了农村村民自治的发展、破坏了村级群众自治组织的权威。

从乡镇政府与村民自治组织的关系来看，两者之间领导与被领导、干预与被干预的实质关系并没有得到根本性扭转。这种矛盾关系制约着农村的管理与服务格局以及基层政权与村民自治组织的权威，越来越多的农村纠纷与矛盾调解难以在村庄和乡镇层面进行化解是最为突出的表现，更多是以信访形式传递到更高层级。于是，在压力型体制之下，“维稳”与“截访”便成为基层政权组织的一项常态工作和目标考核的硬任务。

（二）农村社会民间组织发育不足，农民社会参与方式单一

当前农村社会中的组织类型主要有村民自治组织、行政性社团组织（如妇联、青年团等）、农村经济合作社等。农村经济性组织主要是以发展农业应对市场经济运行中的风险，促进经济收益增加为主要职能，对农村社会公共事务的参与及民众的利益纠纷解决发挥作用有限。而妇联等社团组织也主要起着协助村委会和乡镇政府承担农村计划生育或与妇女相关工作；村委会则变异为乡镇政府在农村社会管理的下级行政性组织。

与之对照，农村民间草根组织，尤其是农村文化组织的发育严重不足。而这类组织在丰富农民业余文化生活、改善农民邻里关系、调解农村纠纷、加强农民社会联结、增强农民的社会认同方面发挥着重要作用。类似的农村民间草根社会组织发展却一直不容乐观。

目前，农民社会政治参与的主要形式是三年一次的村委会选举，而这种参与形式却带有固定化或阶段性、单一性，缺少农民社会利益表达渠道与机制。而农民的组织化或加入民间社会组织是其利益诉求与表达的一种途径或方式。

（三）农村社会管理干部队伍建设滞后，发展后劲不足

随着城市化进程，大量有文化、有技术、有能力的农村青壮年劳动力进城务工。而现有的村级干部队伍中，越来越呈现出老年化、女性化倾向，在村级事务管理观念上也出现僵化与简单执行乡镇政府行政任务的现象。同时越来越多的80后、90后新生代农民以居于城市为梦想，在感情上与农村脱离、在农事生产技术上出现“代际断裂”，农村管理干部队伍培养难以为继。虽然省民政厅每年组织安排农村干部队伍培训工作，但每年的培训总量也不过3千人。但若按照每个行政村配置3～5名干部来算，目前整个湖北省有超过10万农村管理干部，而每年3000人的培训量显然太少。对于全省农村基层管理干部队伍的素质提高来说，这样的培训真可谓“杯水车薪”。

目前湖北省每位村级干部每年的劳务补贴平均仅有5000元，个别地方如黄冈、潜江等地，村级干部每年的财政补贴仅为2500～3000元。在这种情况下，很多农村干部工作不积极、“撂挑子”乃至外出务工，给农村工作带来消极影响，影响农村管理干部队伍后备人才的培养与发展。许多农村工作的落实和推行，乡镇领导干部只能依靠与村干部长期培育的私人关系，或用人情、“开口子”等非正式方式调动他们的工作积极性，损害了政府公信力，甚至滋生腐败。

从2008年起湖北省开始实行大学生村官计划。截至2010年，全省大学生村官总规模已超过3500人。但根据相关调查，大学生村官被乡镇或县区政府借用的情况比较普遍。这从侧面表明了农村社会管理干部队伍建设面临的严峻性。

（四）农村社会管理经费不足，使用配置不合理

取消农业税之后，农村的社会管理经费主要是由上级政府财政转移支付。无论是乡镇政府还是村“两委”，财政经费主要用于维持人员工资开支。而农村大量的民间社会组织，尤其是文化组织因经费不足，无法维持运转。与农村社会管理经费严重不足形成对照的是，有限财政资金的使用配置不合理。地方各级政府却普遍设立“维稳基金”，通过“花钱买平安”的“权宜性治理”方式维护社会稳定，即“人民内部矛盾用人民币解决”。

二、湖北省农村社会管理面临的挑战及新要求

（一）城乡一体化快速发展，社会流动性急剧增强

伴随着城乡统筹发展的推进和城乡一体化的快速发展，近十年来我省城乡人口比逐渐缩小。2001年我省总人口约为5658万，城市人口为2308.50万，农村人口为3349.50万；2009年这组数据分别变为5720.00万、2631.20万和3088.80万。尽管全省城乡之间的人口差距由2001年的1041万缩减至2009年的457.6万，但全省仍有超过50%人口居住在农村。2008年全省农村实际长期居住人口仍有2000多万，外出务工农民1000多万人，占农村总人口的30%以上，是流动人口的主要组成部分；庞大的流动性群体增加了农村社会管理不容忽视的压力。

（二）农村信访事件逐年增多，农民自我合作能力下降

在农业税费改革及取消之前，引发农民上访的多是集中于税费负担和各种摊派集资、乡村干部工作方式简单粗暴、基层干部贪污、村民自治选举不合法等问题上，其中最为严重的是农民负担过重问题。2005年取消农业税之后，农民的上访数量不仅没有减少，反而在增加。其中，维权型上访主要是源于城市化进程中因房屋拆迁与土地征用引发的社会矛盾与纠纷。现在农民上访除了维权以外，还增加了农村公共服务、公共管理等方面的议题，这些“一家一户不好办或者办不好的事情”，农民首先想到的就是“找政府”。农民信访不只是一种利益表达与诉求的方式，其背后牵涉的却是整个“三农问题”，尤其是当前农村基层社会治理中存在的问题。由于基层政权组织权威与治理能力的下降，农村民间社会组织发育不足，农民越来越原子化且合作能力下降，原来的民间自我合作机制丧失，造成公共物品供给缺少，社会纠纷调解难以在民间社会中自我解决。

（三）城乡之间及农村内部分化严重，社会治安事件逐年增多

近年来，尽管国家加大惠农政策力度，加强收入分配调节，但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到根本有效遏制。2002年城乡居民收入比为2.78:1，2003年为2.85:1；2004年缩小为2.78:1，2005年又跃升到2.90:1，差距再次扩大。同时，我省农村内部收入分化也越来越大。2003年我省农村居民收入的基尼系数为0.2975，2004年为0.3071，2005年扩大到0.3140。农户中20%的高收入户与20%的低收入户的收入之比，1985年为2.68:1，2002年达到4.45:1，2003年为4.64:1，2004年为5.06:1，2005年达到5.31:1。这表明农村高低收入群体的贫富程度进一步加剧。收入分配差距的过度扩大不仅降低了社会经济发展的活力，而且容易激发社会矛盾，成为社会治安问题与不稳定的推动因素。据统计，湖北省近十年的刑事案件发生总数在逐年增加，其中青少年犯罪率一直居高不下。

（四）信息传媒快速发展，虚拟社会的兴起给现实社会管理提出了新要求

随着网络传媒技术的快速普及，网络已经作为一种崭新的社会力量逐步兴起。网络对人们的生存、交往和组织方式产生着重要影响，并日益深刻影响着社会情绪和公众行为的走向。在社会转型过程中出现的诸如征地拆迁、劳资矛盾、官员腐败、社会不公等问题为民众高度关注，深恶痛绝，特别容易激化矛盾，引起对立。网络传媒平台已经成为部分群体和社会个人用于扩大事件影响、获取事件解决的途径和手段。特别是随着网络力量的壮大，跳过上访与传统媒体，直接诉之于网络，已经成为许多民众解决利益纠纷，宣泄内心不满的首选渠道。与此同时，也有部分群众和个人利用网络的盲目性和虚拟性恶意扭曲事件真相，误导网络舆论等。

三、实现从网格化管理到网络化治理的转型

传统的农村社会管理体制正在面临着新的挑战，政府与社会各界纷纷进行着农村社会管理体制改革与创新的探讨与实验。“网格化管理”被认为当前社会管理创新中的一种新模式。所谓“网格化管理”，即将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，把社区划分为若干责任网格，将人、地、物、事、组织全部纳入某个网格，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，来提高管理效率。这种运用于城市基层社会管理的新模式也开始逐渐向农村延伸。

（一）网格化管理：控制型秩序观的局限

在农村社会运用网格化管理，实是传统社会管理模式的进一步精细化、扁平化，但并非从根本理念上有所改变，其背后是服务与控制理念的复合，服务是手段，控制是目的。尽管相比传统社会管理模式而言，提升了服务意识，重视了民生，但却也显现出其存在的弱点与不足：

1、重属地管理，轻属人管理。属地管理具有明显的静态性管理特征，忽略了现代农村社会日益增强的社会流动性。属人管理则坚持以人作为其管理的核心对象，对农村社会实施动态的管理。目前，农村属地管理为主的社会管理方式已难于适应当今的社会发展需要。

2、重条块控制，轻整体治理。网格化管理模式的主要特点在于，各条块（网格）职责相对明确；但往往忽视了社会系统的整体性、协调性特征，人为地割裂了社会系统内部各种联系。农村现有的网格化管理模式人为切割了农村社会传统形成的社会联结，忽略了民间社会的整体性特征，忽视了整体社会功能的协调、优化与有效发挥。

3、事权下放，治理资源不足。网格化管理有效运作的前提是，最基层的“网格”组织既要有足够的资源、权能，又要具备很强的行动力和灵活性。然而，事实上却是责任下放有余而权能、资源严重不足，乡镇政府和村级组织等（网格）在缺少财权与自主权的同时，过重承担大量事权时往往是“力不从心”，弱化了解决社会矛盾、提供公共服务的责任与能力，影响着在农民心中的威望、信任与认同感。

4、管理成本过高，政府财政负担重。在网格化管理的推行过程中，政府往往要根据网格的划分来配备相应的网格管理员，