叶本乾 胡红兵：治理民主使民主和服务运转起来

一、问题的提出：基层民主走向终结并消逝？

民主是个好东西，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。今天，几乎每个人都声称自己是民主人士。全世界所有的政治制度都把自己说成是民主制度”。而且这些号称是民主国家的政治制度却很脆弱。〔1〕自治不等于民主，但民主需要自治。民主在世界各国治理实践中，一项重要内容就是基层治理的实践，也就是治理民主。美国的治理民主是从乡镇开始的，第二次世界大战后，治理民主在欧洲成为一种潮流；从西方国家的实践看，自治、竞争性选举、法治、公民社会、地方政府协会或联盟等成为治理民主的共性特征，〔2〕并且所有发达国家全部都是实行地方自治的国家。我国顺应世界民主发展潮流，从20世纪80年代开始推进基层群众自治制度30多年来，成效显著，逐渐改变了基层治理的生态环境。第一，改变了授权规则，从原先的“眼睛向上看”到“眼睛向下看”。在人民公社时期，基层干部大多是通过上级任命的形式，导致基层干部忽视基层群众的利益，而且通过行政干预的方式决定基层群众要做什么，先做什么。在“乡政村治”时期，基层干部必须通过竞争赢得基层群众的选票才能当选。竞选是民主的核心。选票是决定基层干部去留的关键因素，所以基层干部的行为发生了根本性转换，遏制了日益失控的基层干部的谋利行为，基层群众的民主权益得到合法保障。第二，逐步形成了一套民主规则和程序，基层群众自治制度成为我国一项基本政治制度。基层民主在发展过程中，基层群众充分运用各种智慧，创新各种民主规则和程序，如吉林梨树县的“海选”模式、湖北随州的“两票制”、河南邓州市创造了“四议两公开”工作法、浙江温岭市开创了“民主恳谈会”的形式、广东云浮市云安县通过建立“三级理事会”的形式等，这些程序和规则逐步在全国或者部分地区进行推广，这些基层群众自治都带有治理民主的特点。随着基层经济社会的发展，基层群众自治制度与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度并列为我国的基本政治制度。第三，基层群众自治制度为国家政治生活提供了示范效应。基层民主是社会民主，国家民主应该是人民民主。通过基层民主带动人民民主是我国发展民主的一条可行路径。民主需要时间，需要训练，需要一种生长过程。基层群众自治的示范效应远远大于其实质性，“它反映了中国民主化进程的特点，即由形式到实体，由通过形式化民主训练民众，培养民主习惯到民众运用形式化民主实现民主权利，充实实体性民主的互动过程”。〔3〕

基层群众自治制度在推进过程中面临一些问题和困境，亟待破解。有的认为基层群众自治制度是个“怪胎”，主要原因是西方的民主进程根本就不是这样的发展路径。〔4〕基层群众自治只注重民主选举及其形式，如“海选”、“两票制”，但民主决策、民主管理和民主监督没有跟上，与民主选举不匹配；基层群众自治应该是群众自治而不是村干部自治，扭曲了基层自治的本来面目；基层政府不依照有关法律办事，官治与自治的冲突，干预群众自治事务，导致自治事务“悬浮”；基层自治组织提供公共服务只有理念，由于资金缺乏和体制机制不畅，导致公共服务无法真正得到有效供给；基层党组织和自治组织的“两委”关系面临着一些矛盾和问题；基层政权面临“黑社会化”、软政权化〔5〕现象；基层群众自治制度面临“孤岛效应”，只是社会民主，而没有转变为国家民主，推进民主面临上升空间的限制。彭真在通过《村民委员会组织法（试行）》时，指出：“至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”但是这种逻辑是否真正有其关联性值得拷问和反思，而且现在基层治理的很多问题根本不是基层自治和基层民主的问题，与整个经济社会发展水平、政治生态环境有很大关系。这些问题的存在致使很多学者怀疑基层群众自治制度走向终结并最终消逝，基层自治和基层民主的研究也逐渐消沉。

基层自治和基层民主在基层治理中曾一度“失落”，并不意味着基层自治和基层民主没有价值，相反，其内在价值总会让其不断在实践中展示自己的力量。进入新世纪以来，突出的“三农”问题和扩大的城乡差距，使得执政党一再将解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。在这一影响下，地方政府采取了许多积极干预措施，如经济最发达的广东省加大对农村的投入，以改变急剧扩大的城乡差距；重庆市开展干部下乡“三进三同”；江西省开展“十万干部下基层，排忧解难促和谐”活动；湖北省推进“万名干部进万村入万户”；山西省“六个一五个不准”促干部下乡驻村常态化；安徽省“五级书记带头大走访”；内蒙古自治区组织“万名干部下基层”；广西自治区推行“美丽乡村、清洁广西”的干部下乡活动。这些活动对于改变农村无疑具有推动性。但是，农村的主体毕竟是农民。没有农村内部主体性力量的激发，农村改造和改变难以持久。正是在寻求解决农村治理之道的背景下，一些地方的基层自治和基层民主再次活跃，〔6〕龙泉驿区的基层治理应运而生和悄然兴起。

二、使民主运转起来：完善基层民主制度，激发和增强基层群众自治活力〔7〕

成都市龙泉驿区位于成都平原东部，辖区面积556.98平方公里，该区共有村（社区）141个（其中76个建制村、36个城市社区、29个涉农社区），村民小组1196个、居民小组864个，户籍人口64万余人，其中非农业人口313，086人。基层社区服务人口达到110万余人。2013年全区实现地区生产总值837.06亿元，同比增长19.0%，总量和增速在成都市排第1位。人均地区生产总值106，112元，综合经济实力连续四年位居全省十强区县第二。〔8〕

龙泉驿区积极探索创新民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的具体实现形式，进一步扩大基层群众自治范围，保障群众享有更多更切实的民主权利。徐勇教授指出，“民主不是一种制度安排，更是主体的一种实践活动。要使民主从文本制度转换为实践活动，就必须通过一系列环节将其变为机制，以促使其正常运转。如果说上世纪90年代我国的基层民主发展重点是建立制度框架的话，那么近十年来，我国基层民主发展的重点则是力图在实践运转中建立和完善各种机制，特别是地方、基层人民群众主动创新活动机制，从而促使基层民主发展机制化”。〔9〕在新型城镇化、农业现代化和基层群众自治制度面临的一些问题亟待破解背景下，区委、区政府基于龙泉驿区新形势、新趋势、新常态，按照党的十八大“增强社区服务功能”“激发社会组织活力”及十八届三中全会关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求，大力推动社会治理体制创新，理顺了村（社区）自治组织与政府、基层党组织、集体经济组织、社会组织及其他市场主体之间的关系，完善了村（居）民议事会运行机制，建立健全了以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体、社区社会组织和社区伙伴共同参与的基层治理体制，加快社会建设和发展模式从传统“社会管理”向“社会治理”的转型，注重从“民主”向“治理”的转变，提高公共服务水平，以“治理民主”成效取信于民，基层社会治理水平得到明显提高。

（一）扩大有序有效参与：基层民主选举是基点

基层民主选举是基层民主的基点和基础。基于基层群众自治组织行政化色彩浓厚的现实，该区认真贯彻落实《村民委员会组织法》等法规、规章，2012年下发有关文件，对政府与城乡社区自治组织的责任范围和权力边界进行了合理划分，实现了在市场经济的发展、政府职能的延伸的背景下准确定位村（居）委会职能，推动基层自治组织由“行政型”向“自治型”转变，使民主运转起来。在全区141个村（社区）建立了村（组）议事会，明确了村（社区）议事会的组织原则、议事程序和职权范围，建立了“事初征询、事前决策、事中监督、事后评价”四步议事工作法，村（居）民议事会充分行使其在村（社区）自治事务中的议事权、决策权、监督权，讨论决定村（社区）日常事务，监督村（居）委会工作。2012年以来，在全区397个院落中建立了院落自治组织，院落自治组织建立率达到100%。2014年，结合“三无院落”整治工作，对院落自治组织进行了进一步规范，自治管理小组在院落党组织的领导下，开展院落居民自治。院落自治管理小组下设“一长三员”（即在小组长领导下，设置院落事务管理员、卫生管理员、安全管理员），并明确岗位职责。

推进城乡居民有序参与，使全区城乡居民的民主选举权得到有效保障。2013年底至2014年初，该区开展了第九届村（居）委会换届选举。为实现全域直选的目标，该区严密制定工作方案，成立了12个指导组，由区级领导带队对全区村（社区）换届工作开展全程指导。该区依托龙泉电视台、宣传车等传统媒体及微信、微博等新媒体广泛开展宣传，确保每一名选民都能知晓本次换届选举的程序及相关法律法规，积极引导居民参与换届选举。本次换届选举，该区登记选民人数达到51万余人，选民参选率为96.8%，选举产生新一届村（社区）两委成员992人，新一届村（居）民代表、村（居）民议事会成员、村（居）务监督委员会成员、民主理财小组成员共计8000余人。

（二）加强议事协商：基层民主决策是关键

基层公共权力如何运行及运行效果如何，民主决策是关键。美国学者帕特南认为，“社会资本”的多少影响到民主制度的运行，能够影响到民主政治制度的绩效。〔10〕在中国，如果让基层民主运转起来，目前最主要的是通过体制机制安排实现民主的良好运行。完善和加强议事会建设是龙泉驿区基层治理的一大亮点。

一是完善组织构架，强化议事会组建规范。在村（居）民议事会组建过程中，严格按照配套制度规定，结合全区实际，由群众直接选举产生村（居）民小组议事会成员，再从各组议事会成员中选举产生村（社区）议事会成员，要求每个小组至少1名，确保了议事会的代表性；所有议事会成员都固定联系10户以上村民，加强了议事会成员与群众的联系。

二是健全体制机制，强化议事会运行规范化。认真贯彻落实市委文件要求，结合全区实际研究制定配套制度，对村组议事会的设置、成员产生办法、职责和权利义务、议事规则程序等作出了明确规定；将村级事务运行程序归纳为“十步法”，从民主提议、审查、决议、公示、到方案制定、审查、实施，最后到项目验收、评议、公示的十个步骤进行规范和全过程公开。全面开展村民议事会规范化建设工作：精心设置相关模板，对村民议事会会前、会中、会后的运行流程进一步规范完善，指导各村（社区）在推进村级事务过程中改进议事方式，规范议事行为。为进一步提高群众对新型村级治理机制的知晓率、参与度和满意度，区及相关部门共同组成了专项督导组，建立定期督查通报机制，责成发现问题的镇村限期整改并通过回访检查落实情况；同时引入第三方调查评估机制，聘请市社情民意调查中心，对全区各村（社区）议事会运行情况统计调查，并对调查结果实行排位通报，有力地推动了治理机制工作。

三是突出业务培训，强化议事会的作用发挥。该区组织了多次大规模培训，包括区镇村干部、村组议事会成员等共计1.5万人次受训。各街镇乡也采用现场示范教学、集中培训等多种形式开展了分层分类培训，帮助村组干部和议事会成员进一步了解基层治理机制的目的意义、内涵要求和方法步骤，尤其是帮助提高其自治意识、强化民主观念、提升民主能力，促进其充分履行好职责义务和行使好民主权利。