金太军 赵军锋：国家政治安全与平安中国建设

作者简介

金太军，苏州大学政治与公共管理学院院长，教授，博士生导师，长江学者特聘教授，江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心主任；

赵军锋，江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究员，江苏苏州

一、 维护国家政治安全应以平安中国建设为切入点

改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的巨大成就，综合国力不断攀升，国际地位迅速提高。然而，一方面，迅速膨胀的经济规模和快速的社会转型使得中国社会结构深刻变动，多种社会风险共生、多种社会矛盾叠加，国家政治稳定面临一系列挑战；另一方面，虽然和平与发展仍是当今世界的主题，但近年来国际社会风起云涌，特别是随着全球化的扩散以及美国全球战略重心的东移，亚太地区地缘政治关系愈加复杂，霸权政治、领土争端、民族纠纷以及宗教冲突等不稳定因素交织于我国边邻，严重威胁着我国的国家安全。

在此背景下，党的十八届三中全会提出设立国家安全委员会的战略决策，旨在完善国家领土、政治、经济、文化等安全体制和战略，确保国家安全。毋庸讳言，有鉴于政治安全作为主权国家存续之根本的前提性价值及其对于国家建设和社会发展的方向性作用，在国家安全的多维组成要素中，国家政治安全最为根本和关键。因而，如何确保国家政治体系在政治发展进程中的协调运转、保障国家认同和意识形态的延续性，并实现政治结构和政治秩序的稳定性，便成为有效维护国家安全的核心所在。

维护国家政治安全，应以平安中国建设为切入点，这是因为：一方面，维护国家政治安全与建设平安中国具有高度一致的目标追求：国家政治安全，其本质在于国家稳定、社会发展、人民幸福；平安中国，其根本则为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。政治安全与平安中国，既是治国者的宏大理想，又是老百姓的朴素追求，统一于中国特色社会主义事业发展全局之中；另一方面，维护国家政治安全应以平安中国建设为基础和保障：人民看国家，首先看发展；人民看政府，首先看平安。国家与政府的合法性是国家政治安全的基石，而建设平安中国则是永葆人民之国家认同感和归属感的根本，在社会和谐有序、百姓安居乐业的平安中国中，国家政治安全才有立足之根本、生长之沃土。

二、 当前威胁国家政治安全的"不平安"因素

国家政治安全以平安中国为基石和保障。然而，当前平安中国建设的任务繁重而艰巨，威胁国家政治安全的"不平安"因素愈发凸显。

1.源于社会风险的"不平安"因素。我国社会呈现"风险共生"的态势，造成了公民安全感的缺失。当前面临的社会风险包括两个方面：一是全球风险社会背景下具有的共性问题，表现为各种类型的非传统威胁，包括恐怖主义、金融危机、突发事件等。这些非传统威胁对于公民海外安全的影响尤其明显，据外交部统计，近5年共处理各种突发公共事件引起的各类涉我领保案件12万余起，执行撤侨任务10余次。同时，少数"藏独"、"东突"等极端民族分裂和宗教狂热分子组织策划的一系列恐怖暴力事件严重影响了边疆安全和社会稳定。二是中国高风险社会背景下的自身问题，主要有两类，一类是环境安全，一类是食品安全。在环境安全领域，环境上访、环境群体性事件呈现高发态势，自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速，2012年更是增长120%。2005-2011年，环保部直接接报处置的事件共927起，重特大事件72起，特别是重金属和危险化学品突发环境事件呈高发态势。2007年厦门、2011年大连、2013年昆明等地先后爆发了反PX的"散步运动"；在食品安全领域，公众的安全感更差，几乎到了"谈食色变"的程度。现代化过程中的社会风险和现代性产生的生态风险，在一定程度上同时显现，增加了公共危机的多样性和复杂性，使公众安全感严重缺失。2011年3月日本地震导致核泄漏，引发了我国的"抢盐风波"，正是公众安全感缺失作祟。

2.源于多元化社会的"不平安"因素。改革开放以来，以经济建设为核心的基本国策使得中国的治理结构发生了重大转型，由传统的"国家-单位"格局向"政府-市场-社会"格局转变，利益主体日益分化，利益结构呈现多元化格局。在多元化社会格局中，利益分化原本十分正常，但是由于缺乏公平的分配机制，我国社会利益格局趋于固化，以至于在社会分配中，有些群体总是受益，有些群体却总是受损。所谓的"贫二代"、"农二代"、"蚁族"等群体构成的底层社会难以共享改革成果，其权益得不到保障。在利益固化、社会流动受阻的情况下，被剥夺感日益增强，社会认同感逐渐缺失，一旦有机会，这些底层群体往往会通过一定的方式来发泄他们对社会的怨愤。很多群体性事件，本质上并非直接利益冲突，而是自我权益抗争，围观者"感同身受"，会迅速站到弱者和受剥夺者一边，对立情绪也不断强化、扩散，最终以大规模骚乱方式宣示权利。

3.源于虚拟社会的"不平安"因素。虚拟社会的挑战源于网络舆情。虚拟社会已经成为人们的第二社会，截至2013年12月底，中国网民人数已超过6亿，网站近400万家，互联网企业总市值超过3000亿美元。虚拟社会中已经逐渐形成了一个依靠网民自下而上的"发帖、灌水、加精、置顶"而形成的"网络舆论磁场"。在这一"磁场"中，一个偶发事件可以变成全民围观甚至参与的公共事件，一个普通人可能做到"一呼万应"。相关研究表明，在参与者层面，超级数量的网民正在凭借"无所不在"的时空分布，展开"所有人对所有人的传播"，让"群众雪亮的眼睛"得以探照灯式扫射社会问题；在技术层面，互联网朝着社会交往网络的技术变革，使得信息和情绪的交流更加通畅，提升了集体行动的能力；在管制层面，政府传统的管制模式遇到了弹簧式抵抗，在显示巨大威力的同时，也埋下了不小的风险。据调查，公权力大、公益性强、公众关注度高的"三公部门"和公职人员，极易成为网络热点、新闻焦点，一些负面网络群体性事件可以在短时间内损害政府形象和政府公信力。虚拟社会管理、网络舆情引导已经成为新的重大问题。

4.源于开放社会的"不平安"因素。开放社会最大的挑战来自于流动人口。改革开放以来，伴随着现代化、城镇化进程的不断加快，我国流动人口的规模呈现迅猛增长态势。据第六次人口普查统计，我国流动人口已经达到2.61亿，比10年前增长了81.03%。特别是在一些发达省份和经济开发区，流动人口问题更加突出，例如天津滨海新区，2011年流动人口130万，约占总人口的52%，超过了户籍人口，而且每年以30%的速度递增。流动人口文化程度不高，一般以小学、初中学历为主；绝大多数分布在制造业、餐饮业和建筑业等劳动密集型行业，所从事的工作技术含量低、劳动强度大；工作稳定性差、收入偏低，月收入在800-2000元浮动；社会保障覆盖面低、居住环境恶劣等。流动人口的这些新变化给社会管理和公共安全带来了新挑战。对"瓮安事件"、"石首事件"、"潮州事件"和"增城事件"的分析显示，参与事件使之扩大的主体正是那些缺乏社会认同的流动人口。

三、建设平安中国、维护国家政治安全的实践路径

1.平安中国建设需要"国家治理与法治保障"相结合。党的十八届三中全会通过的《决定》中明确提出要创新社会治理，激发社会活力，并将"推进国家治理体系和治理能力现代化"列入"全面深化改革总目标"之中。从广义上来说，实现国家治理现代化，就要切实推进政治体制、经济体制、社会体制、文化体制、军事体制等各个方面的全面现代化，通过国家治理体系的结构性转变激发国家治理能力的潜力，并积极孕育新的治理能力；而狭义概念中国家治理现代化的总目标则为建设以法治化为核心的"法治中国"，以厘清政府职能、划定权力边界为重点，深入推进法治制度化建设。作为现代化国家治国理政最基本的方式和最鲜明的特征，推进法治现代化建设、构建完善的法治保障体系是实现国家治理现代化的根本路径，也是建设平安中国、维护国家政治稳定的有力保障。江苏省在"法治江苏"建设中，将法治建设成效作为基本实现现代化的基本评判标准之一，并将"法治是发展要素、法治是政治责任、法治是民生工程"和"法治是第一环境"的理念，以及"平安是'易碎品'，法治是'耐用品'"、"以法治建设保障和提升社会管理水平"的思想深刻融入到国家治理的实践过程中，并在江苏从上至下、一以贯之、持续推进，形成了具有江苏特色的国家治理新路，有力促进了平安江苏的建设进程。

2.平安中国建设需要"顶层设计与基层推进"相结合。近两年来，习近平两次对推进平安中国建设作出重要指示。顶层设计重在规划，基层推进意在落实。社会的不稳定、不和谐根源于利益冲突，因此，"平安中国"的顶层设计必须围绕"群众利益"这一核心，发挥法治的引领和保障作用，坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，通过法治建构和制度创新来维护人民利益、保障公民权利，从根本上化解社会矛盾。可以考虑制定《中华人民共和国公民权利保障法》，弥补权利保障的立法空白，使社会成员的基本权利得以切实维护，实现公共权力与公民权利、私人利益与公共利益之间的良性互动。"基层推进"的关键是鼓励和引导群众参与平安建设，变"被管理者"为"主动参与者"。山东新泰依靠群众参与建立的自治组织--平安协会，走出了一条"人民治安人民办、社会稳定社会管"的平安建设之路，形成了多元化的社会稳定共建格局。同时，积极搭建干群互动的制度平台，推动干部"走出去"。自2003年开始，浙江省开展省、市、县三级"领导下访"，变被动接访为主动服务，变上来解决为上门解决，听取和了解群众诉求，体察群众疾苦，帮助解决难点热点问题，密切了干群关系，夯实了社会稳定的基础。

3.平安中国建设需要"重点突破与统筹兼顾"相结合。平安中国建设需要标本兼治，"治标"在于重点突破，"治本"则需要统筹兼顾。"重点突破"是指什么问题突出就要针对性地解决什么问题。就全国来看，主要包括征地拆迁、流动人口、劳资矛盾、贫富差距、环境污染等问题；就区域来讲又各有侧重，例如边疆地区恐怖活动猖獗，经济功能区劳资矛盾、流动人口问题更加突出。"重点突破"要坚持源头治理、动态治理、应急处置相结合，天津滨海新区通过劳资矛盾源头治理和流动人口公寓式管理，逐步构建了流动人口的协同治理体制，实现流动人口的"生活融入"、"文化融入"、"身份融入"和"心理融入"，圆了流动人口的"安居、乐业、公平、共享"之梦。"统筹兼顾"包含两个层面：一是"大平安"建设，是指平安建设不能仅仅关注社会稳定而是需要构建经济、政治、文化、社会、生态平安在内的"大平安"格局，只有"富民"才能"安民"，只有"民安"才能"国安"。二是实现平安建设全覆盖，主要工作是建设"平安省市"、"平安县区"、"平安乡镇"、"平安村社"、"平安单位"等，构建"基层稳定→地方稳定→国家稳定"的立体化平安体系。例如江苏省深入推进平安市县乡村四级区域平安创建以及40多项行业平安创建，使平安建设有效覆盖所有社会单元，积小安为大安、以基层平安保全省平安。

4.平安中国建设需要"实践策略与长效机制"相结合。习近平总书记指出，"把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划"，这说明平安中国建设既具有战术性又具有战略性，既具有阶段性又具有持久性。从战术性、阶段性的角度看，需要考量实践策略；从战略性、持久性的角度来讲，需要建构长效机制。实践策略是根据形势分阶段、分步骤落实平安中国建设目标的各种行动方案，它的动力源于政府创新，包括方法创新和工具创新。方法创新的核心是以职能为出发点重塑政府行政理念，例如，自2004年浙江省推行的"经济报表"和"平安报表"，从一个侧面体现了发展理念由"GDP至上"向科学发展的转变。工具创新是通过信息化手段整合管理资源、再造管理流程，例如，江苏淮安依托现代科技成果，组建联合接访和电子信访两个中心，探索构建"信、访、网、电"四位一体人民信访新模式。长效机制的核心在于构建"政社互动+政企协作+三社联动"三位一体的协同治理体制，包括四个层面。一是指协同治理体制必须坚持党委领导，关键在于党的组织创新。二是指协同治理体制需要政府主导，关键在于界定政府与社会之间权责边界。三是指协同治理体制更离不开"三社联动"，所谓"三社联动"是指社会组织、社区和社会工作人才队伍，三者之间协调发展、良性互动、合作治理，这是社会力量的集成与创新。四是指协同治理体制还需要企业的参与，一方面积极引导和监督企业履行社会责任，完善政府与企业的合作机制；一方面，通过法律制度来规范和引导企业行为。