陈建国：科技事务属性与政府科技社团关系改革的方向

[摘要]政社分离与合作是近期政府政策的焦点，但哪些职能应转移给社会组织，哪些职能应由政社协作实现，已有的研究缺乏有力的判别标准。我们采用规范分析的方法，以科技社团与政府职能转移为具体领域，探讨二者职能分离与协作治理的逻辑根据。分析表明科技事务可分为私益、共益及公益性三类，私益性科技事务由于成本收益对称适合营利性部门承担；"共益性"科技事务成本收益仅限科技共同体，适合非营利的科技社团承担；公益性科技事务则因正外溢性强、与科技交溶等特点，适合政府与科技社团协作治理。因此，具体的政策是政府应进一步推动政社分离，将"共益性"的科技事务转移给科技社团，；具有公益性的科技事务则应将操作性和专业性的内容通过购买服务等形式外包给科技社团，实现职能互补和领域融洽。政府与科技社团只是政社关系的一个具体领域，但二者分离与协作的选择逻辑却是具有普遍的分析意义。

[关键词]科技社团；转移职能；协作

"科学技术是第一生产力"，邓小平1988年提出的这一精炼概括准确地揭示出了科学技术与经济社会发展之间的关系。时至今日，科学技术已渗透于环境保护、医疗卫生、国防、气候变化、可持续发展、交通运输、能源通信等领域，与经济发展、政府职能履行、政治活动、社会、文化乃至每个人的日常生活息息相关。第一生产力的发展也依靠科技工作者、社会组织、企业、政府组织等各种主体在一个能促性的制度环境中共同推进。十八届三中全会提出要建设创新驱动型社会主义市场经济，这客观上需要科技人员共同体--科技社团的作用得到更为充分的发挥。

科技事务与公共事务的交融，建设创新型国家以及转变政府职能都为进一步发挥科技社团的作用提供了良好的机遇和活动空间。但在理念宣扬和政策倡导之后，我们不难发现政策实践遭遇了一个两难困境：一方面，建设创新型国家等目标意味着政府责任的增大。另一方面，新一轮的机构改革方案把机构精简作为基本原则。政府如何在精简机构同时承担起不断增大的责任，这是现实向理论提出的一大挑战。"第三方治理"[5]及发达国家的经验表明，向社会组织转移职能可以提升绩效而又防止政府机构膨胀。

那么，在科技事务治理领域，哪些职能可以转移给科技社团互动，哪些职能需要政社协作，就成了影响创新型国家建设和政社关系调整实践亟需研究的问题。为此，本文从科技事务属性和组织选择的角度入手，分析政府与科技社团职能分离与协作的逻辑基础，为推动政府向科技社团转移职能或二者间的协作治理提供学理基础。

一、科技事务及其协作治理的分析框架

现今既是领域分离的时代，也是领域融合的时代。中国的改革更偏重于追求领域分离，强调政市分开、政企分开、政社分开、政资分开和政事分开。追求领域分离对中国而言是合适的，因为从计划时代走来的中国社会深深地打上了全能政府的烙印，政府对市场、企业、社会、资本和事业单位等领域干预过多。

但理论上片面强调领域分离却既不符合逻辑，也不符合实践。政府、市场和社会三个领域的分离可以追溯到福利国家理论、公共选择理论以及志愿部门理论。这些理论研究基本上形成了一个共识，即市场会失灵，因此国家是必要的；政府会失灵，因此市场化和有限政府是必要的；政府和市场都会失灵，因此志愿部门是必要的。这种"搭积木"式的简单思路并不符合社会治理的复杂实践。萨拉蒙通过实证调查发现，美国联邦政府自己越来越多地依赖大量的"第三方"--州、市、特区、银行、医院、制造商等实现目标。[6]美国城市研究所2010年在全美范围内做的非营利组织-政府之间外包合同与拨款的研究表明，2009年近33000个人类服务领域的非营利组织（预算规模在10万美元以上）有政府的外包合同和拨款[7]。因此，对于中国而言虽然领域分离是对以往领域错配的纠错，但也不能矫枉过正，在政府、市场和社会之间进行领域的机械划分，因为，"除了这三种比较极端的制度安排之外，更常见的是三种制度安排之间的混合安排。"[8]这就是领域的融合。

领域分离与融合等治理工具的选择都应根据广义的效率标准进行。领域融合强调的是在领域分离基础上的领域融合，强调针对具体的任务，根据各种工具的优劣势在其间进行组合，从而形成发挥各自优势，避免各自劣势的治理格局。科技社团与政府的职能关系既包括包括分离的内容，也包括融合的内容，契合了协作治理的思想。

（一）协作治理理论与转移职能

领域融合反映了协作治理的思想。协作治理指多组织安排的促成和运作过程，以解决那些不能被单一组织所解决的问题。[9]协作治理理论强调的核心思想是围绕着共同问题的不同部门、组织之间的协作和合作，也被称为协作性公共管理、合作治理等。

科技社团承接政府转移职能就是政社协作治理。政府转移职能既包括某项职能全流程的彻底转移，也包括部分流程环节的转移。

政府职能的彻底转移意味着政府职能的减少，反映的是政社分离的思想，这是政府职能越位的纠正。由于深受计划经济和全能政府的影响，我国政府承担了很多属于科技社团的职能，诸如职称评定、成果鉴定及奖励评选等只对科技共同体产生影响的事务。这一方面造成了政府职能过多，效率低下；另一方面导致科技社团活动空间受限，积极性不高。职能的彻底转移归根结底就是要将那些应当由科技社团承担的职能"归还"给科技社团。这符合政社分开的改革思路，反映的是"政府的归政府，社会的归社会"的思想。

政府职能部分流程环节的转移是将其执行活动交给科技社团去做，以发挥其专业优势和特长，弥补政府的缺陷。这些职能还属于政府，只是由于专业性、技术性的需要，通过外包的形式转移给科技社团承，发挥其专业优势，降低政府履职成本。这是在政社职责划分清楚的基础上的协作，反映的是优势互补，实现成本最小化，收益最大化的思想。这是领域分离基础上的领域融合。

（二）科技事务属性和协作治理的组织选择

政府和科技社团之间的职能分离与协作需要具体到具体的事务或职能上。因为"如果要增加社群个人的福利潜力，追求最优化策略的自利的个人要求适当的决策规则或者决策安排来处理不同结构的事物"。[10]因此，我们需要从具体事务出发，分析其性质和属性，并预测不同的组织安排在具体事务方面的产出，并据此在不同的职能和组织之间根据效率标准进行匹配选择。科技事务属性分析和组织选择的逻辑思路如图1所示。

图1：科技事务属性分析和组织选择的逻辑思路

对科技事务和组织的属性分析可以彻底解决在探讨政社分离时判断标准不清的问题。例如，当探讨政府、市场和社会组织关系时，人们通常说市场和社会组织能解决的问题政府不要介入。但是，这种说法并不彻底，哪些问题是市场和社会组织能解决的，哪些是它们不能解决的，为什么？都没有得到明确的探讨，因而不具有操作意义。所以，政社关系理论研究的核心使命是提供具有操作性的判断标准，解决"绕圈圈"的问题。接下来，我们将分别探讨科技事务和组织的属性，并从逻辑上推断二者之间择优匹配的制度安排。

二、科技事务的属性分析

既然科技事务是进行组织选择的基础，那么，我们首先必须要清楚地理解科技事务的内涵、属性、类型及不同类型的科技事务的特点。

（一）科技事务的内涵与特性

广义的科技事务是指与科学技术相关的事务，包括加工、创造知识，生产知识和利用知识的全过程。根据这一定义，科技事务首先指的是科学技术研发活动，这是其核心内容；其次是指围绕着科学技术开展的相关交流、研究成果技术和人员的评价、奖励、激励、自律及培训活动；再次是指对科学技术活动进行的系列管理活动及管理体制、机制和政策等；最后是指基于科学技术所开展的环境治理、药品管理、健康管理等活动。

科技事务具有高度的专业性，属于专门研究和技术，没有受过专门训练的人难以胜任。现代科学技术都有很详细的门类划分。现今社会没有一个人或组织能够对所有的科技事务领域有很清楚的理解。因而，学科的交融就成了专业分工之后创新的源泉之一。科技事务具有很强的创造和创新性。科学研究就是探索未知领域，是一个创造的过程，创造性主要体现在发现、发明和创新等几个方面。科技事务很广泛的影响性。科技与政治、经济、文化、环境、健康等领域发生着密切的关联。因而，政府的公共管理活动也日益离不开科技事务。

（二）科技事务的类型分析

根据科研性强弱和外部性大小两个标准可以把科技事务分为四类。从科研性角度来看，有些科技事务属于科研活动或科研属性强的事务，如天体物理研究；有些科技事务则属于非科研活动或科研属性弱的事务，如科技交流活动等。从外部性（也就是其成本收益范围的大小及其是否对称）角度来看，有些科技事务仅对个人或私人组织产生影响，例如个人研究兴趣等；有些则对其他人或全人类产生影响，例如环境及食品技术等。

第一类科技事务影响的仅仅是个人，例如科学家出于个人的兴趣爱好而进行的科学研究活动，某个企业为了产品开发而进行的技术研发活动等不会对其他人产生影响。前者是个体进行的科研活动，后者是组织进行的科研活动，其共同点是都不具有很强的外部性，直接成本和收益都仅仅局限于个人或者是企业。我们称其为私益性的科技事务。

第二类是对其他人产生影响，但影响范围有限的科技事务，仅仅局限于某些学科领域的范围内。这类科技事务和活动是"共益性"科技事务。例如，某个学科领域的学术会议、学术交流活动、学科领域的科学研究成果的评价鉴定活动等。这些活动具有一定的外部性，但仅限于某个学科的学术共同体，不会对外部人员产生正面或负面的影响。这类科技事务属于"共益性"的科技事务。

第三类是对其他人产生广泛影响的科研事务，影响范围可能是一个国家乃至全人类。例如国防技术的开发，流行性疾病的疫苗的研制，环境治理方面的科学研究和技术开发活动等。这类科技事务称之为公共性科研事务。

第四类是公共性非科研事务。这包括两类，一类是围绕着科学技术事务而开展的科技管理活动。这是基于人类社会发展目标而对科技活动进行的具有促进性或控制性的政策管理活动，包括战略层面的科技计划和规划；综合层面的科技中介、大学科技园、中小企业创新基金等；基本层面的税收优惠、金融支持、教育培训、科技资金投入、政府采购、知识产权保护、贸易管制等。[11]二是基于科学技术开展的公共服务活动。凡是中涉及到专业化和专门化科学技术的政府各个部门的职能活动都属于这一类型。尤其是随着社会管制的兴起，科技和公共管理的日益交融向政府提出了专业性的挑战，"为了保护公众免遭破坏环境和生命健康的危险技术、产品的不良影响，并没有什么经验的监管机构被要求对监管的风险和收益机型非常复杂的预测分析。"[12]因此，政府的公共管理和公共服务活动需要更多的专业技术人员的参与，例如食品药品的安全管理，气象、地震预测管理，能源环境与气候变化管理等公共服务活动莫不如此。