何显明：市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑

内容提要：中国市场体系的发育过程，既是社会资源配置方式的变革过程，也是社会生活秩序和社会生活逻辑的演变过程，同时也必然是地方公共事务治理模式的变迁过程。市场化的改革既为地方治理模式变革创造了重要的社会基础条件，同时也给这种变革探索建构了相当大的内部与外部压力。浙江各级地方政府在扩大公民制度性参与渠道，增强政府的服务性功能，强化地方公共政策的回应性等方面所进行的一系列探索，为我们理解市场体系发育和市场秩序扩展进程中地方治理模式的变迁，以及市场化改革同民主政治发展双向互动的内在逻辑提供了有益的启示。?

关键词：治理；地方治理；治理模式??

改革开放以来，随着经济社会体制和社会生活秩序的结构性变迁，中国各级地方政府的社会治理环境以及公共角色承担发生了很大的变化。地方政府在促进市场化改革，推动地方

经济增长的过程中，自身的行为模式也在潜移默化之中发生着深刻的演变。作为一个民营经济高度发达，市场化改革走在全国前列的省份，改革开放以来，特别是90年代以来，浙江各级地方政府在基层政治领域和行政管理体制领域进行了一系列的探索，创造出了许多在全国产生重大影响的“浙江现象”。尽管浙江各地在基层政治和行政领域的探索不可能触及宏观政治制度框架，而只能从社会治理层面去探索市场化改革给地方公共管理带来的新的挑战。但正是这种着眼于优化地方治理模式的探索，暗合了特定制度约束条件下中国政治发展的内在逻辑要求，形成一系列同市场秩序不断扩展相适应的地方治理模式的结构性特征。本文试以浙江为个案，从地方治理模式变迁的角度就市场经济发展同民主政治发展的内在关联性进行初步的探讨。?

一、治理理论及其在中国语境下的特殊意义?

治理理论在西方出现并引起广泛讨论，是90年代中期的事情。目前，西方对“治理”概念的理解和运用还存在着广泛的分歧，但在讨论的过程中也逐步形成了一些共识。从治理的行为主体角度来看，现代意义上的治理理念打破了以政府或公共机构为唯一权威主体的传统观念，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”（1）多元的治理主体通过相互沟通、相互合作，共同形成一种多中心、互动式、开放型的治理结构。?

从权力运作向度和方式来看，现代意义上的治理将改变传统的单向度的自上而下权力运作模式，建立起一种上下互动、权力双向运行的管理机制，通过合作、协商、伙伴关系等方式实施对公共事务的有效管理。“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”（2）参与治理的行为主体在此不再形成一种等级隶属关系，而是结成一种平等的合作关系或伙伴关系，它们通过多元互动，找到共同的利益和目标。?

从权威的来源来看，现代意义上的治理，其权威性建立在参与者的共识、共同利益和共同目标确认上，而不是源自法规或政府的行政命令。因此，治理在很大意义上是一种自愿性的合作过程。“更明确地说，治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系……”（3）（P5）治理理论的滥觞，有着特殊的西方社会背景。概括地讲，治理理论的兴起是西方公共管理体制遭遇现实挑战的反映。首先是市场失灵、政府失灵现象的广泛存在，表明局限于政府与市场两者的关系，围绕“大政府”“小政府”做文章，已经很难找到解决问题的良方。与此同时，随着公共需求的日益多元化，单纯依靠政府已越来越难以满足公众的公共需求。要求政府提供的公共服务具有选择性，甚至要求直接参与到地方公共物品生产和提供的决策中来，已经成为相当普遍的价值诉求。其次是以官僚制为核心的封闭化的行政管理模式，对于公民参与的排斥性，产生了严重的“民主悖论”现象。（4）如何在行政管理层面解决普通公民的制度性参与问题已经成为后工业化时代的现实课题。再次是社会权力资源的分散化，事实上已经打破了政府垄断公共权力资源的局面，那种政府垄断公共权力资源，按照自己的独立意志包揽公共事务的治理的局面，在今天再也无法想象了。?

耐人寻味的是，这样一种带有相当浓厚的“后现代性倾向”（5）的西方思潮几乎一出现，就迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎达到了与西方同步的地步。这在近几十年来的西方思潮输入史中无疑是十分罕见的。国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，可能是发表在公共论丛1995年《市场逻辑与国家观念》专辑上署名为知贤的论文：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》。此外，徐勇论文的《Governance：治理的阐释》（1997年）（6）、毛寿龙的专著《西方政府的治道变革》（1998年）、（7）俞可平的论文《中国公民社会的兴起与治理的变迁》（1999年）（8）等，都相当及时地介绍了治理理论的基本理念及其最新的发展态势。同样值得注意的是，这些国内最早的文献，几乎都相当明确地肯定了治理理念对中国政治发展的借鉴意义。?

进入新世纪以后，治理与善治理论的讨论更是成为国内政治学和行政管理学领域最热门的话题之一。一些主流学者开始尝试以治理与善治理论作为主要理论资源，演绎出新的政治分析框架，并对中国民主政治发展的前景及具体的制度安排做出分析。（9）一些研究人员认为，治理与善治的政治知识的习得虽然不够充分，但至少完全可以为中国民主政治发展的制度安排提供合法有效的知识依赖。以治理与善治制度安排为对象的制度政治学构成了比较政治分析的一个新范式，从而代替了政治学恢复以来一直占据主流地位的行为主义范式。（10）治理理论及其对中国政治体制和行政体制改革的借鉴意义在各种场合得到了充分的肯定，治理与善治理论成为分析中国政治前景最具影响力的话语资源。与此相呼应的是，阐释新公共管理、后官僚制行政等诸多与治理理论有着共同社会背景和价值旨趣的思潮的论文，也充斥于各种学术刊物中。更具有象征意义的是，2000年中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中共中央党校世界政党比较研究中心联合发起“中国地方政府公共服务改革与创新”研究，并设立了影响面相当广的“中国地方政府创新奖”。作为该项研究计划和创新奖评选活动最重要的理论参照的，便是治理与善治理论。从某种意义说，90年代末的中国政治学界实现了一次重要的话语转向，治理模式转型或者说治道变革取代政治体制改革，成为学理思考和实践经验反思的主流话语。?

治理理论在中国得到迅速而热烈的反应，显然难以归因于当代学术信息传播速度加快，而是有着更深层次的原因。一方面，20多年的市场化改革以及中国经济社会结构所发生的深刻演变，客观上为中国治理模式的转型构建了重要的社会基础。如国家与社会关系的演变，市民社会的发育，地方政府管理模式的创新等等。在这方面，徐勇、俞可平、何增科等都曾进行过专门的论证。（11）另一方面，更重要的是，治理与善治的政治发展思路，同中国在特殊约束条件下形成的民主政治发展策略选择的逻辑，在价值取向上恰好也形成了某种内在的一致性。?

中国民主政治发展有着自身特殊的内在策略选择逻辑。桑玉成和袁峰曾将中国政治发展特征概括为四个方面，即自主性发展、主导性发展、稳定性发展和渐进性发展。（12）在我们看来，这四个规定性既是20多年来中国政治发展的基本趋向，也是中国政治发展的基本原则，以及政治体制改革的基本约束条件。除此之外，在经济增长绩效已经成为政治合法性的重要支撑，成为缓解各种社会尖锐矛盾的重要缓冲器的情况下，民主政治进程还必须以不影响经济快速发展为前提。在上述一系列约束条件的制约下，20多年来中国的民主政治发展和政治体制改革在策略选择上明显地呈现出了如下的特征：?

第一，增量改革优先。所谓“增量民主”（13），是相对于存量民主的一个概念，强调民主政治发展是渐进的和缓慢的，是“先前的历史发展的某种延伸而非离开先前的历史轨道”，它遵循帕累托改进原则，“在不损害民众原有利益前提下，尽可能地增加原来所没有的政治利益并逐渐放大新增利益”。它是在不对现有政治权力格局进行大的调整的情况下，通过扩大参与渠道，部分满足一部分社会群体的政治利益。如吸纳经济精英和文化精英入党，进入各级人大政协；扩大基层群众的民主选举权利等等。?

第二，行政改革优先。在政治与行政关系非常紧密的情况，推进政治体制改革的一种有效的策略选择，就是突出行政体制改革，甚至将政治体制改革行政化。这种策略选择，既可以避免贸然触及政治体制的敏感部位，增强政治体制改革策略选择的弹性，同时有利于集中精力首先解决在市场改革推进过程中暴露出来的公共管理层面的问题。相对于政治体制而言，行政管理体制同市场体系的发育，以及公众的现实生活关系更为密切。在中国经济逐步融入世界经济体系，中国面临着必须在较短的时间内接受和适应世界通行的市场规则，必须通过切实提高政府效能来提高国家竞争力的压力的情况下，优先解决行政体制问题，无疑是一种务实的策略选择。?

第三，基层改革优先。在对全局性的政治体制改革持高度审慎态度的同时，鼓励和支持各地积极开展各种形式的基层民主政治实践的探索，是20多年来中央高层政治体制改革决策的另一重要取向。这一行为取向同样鲜明地体现了理性、务实的策略选择逻辑。它有利于维护政治局势的稳定，避免在条件没有完全成熟的情况下贸然推进宏观政治体制改革可能产生的全局性的政治风险。在区域经济社会发展水平极不平衡，各地面临的问题千差万别的情况下，鼓励各地进行基层民主政治建设的探索，不仅便于各地从自身实际出发，解决自身面临的突出问题，而且各种形式的基层民主政治建设及其取得的经验，也可以极大地丰富中国民主政治建设的想象力，为更高层面的民主政治建设积累丰富的实践经验。?

第四，治理改革优先。民主政治建设的内涵是极其丰富的，民主选举只是其中一个重要环节，它所解决的是权力资源配置的方式与程序问题。然而，无论是西方还是当下的中国，都经常面临着大量的“后选举”问题。民主选举的落幕，实际上只是民主政治运作的开始，而决不是终结。尽管民主选举直接影响到选举后的权力运作，对于公众而言，更具有实质意义的往往恰恰是选举之后的公共权力运作，或者说地方公共事务的治理问题。近些年来，在中国各地的基层民主政治建设中，大量创新性的探索，特别是受到公众欢迎，得到高层肯定的，都是属于选举之后的地方治理模式优化方面的探索，如提高基层政府的公共服务能力，增强公共政策对公众诉求的回应性，扩大公民参与公共事务的渠道，完善民主决策和民主监督的机制，等等。?

总之，在特定约束条件的制约下，20多年来中国政治体制改革和民主政治建设的策略选择，其基本逻辑是在保持既定的宏观政治制度框架相对稳定的前提下，通过积极推进行政管理体制改革，鼓励微观政治层面的增量民主建设，优化公共管理和公共事务治理的模式，以适应市场化改革和经济社会发展的需要，并为更高层次的政治体制改革创造更加成熟的条件，积累更加丰富的实践经验。只有把握了这样一种特殊的政治改革与发展的逻辑，我们才能真正理解，为什么治理理论一旦初步成型，就很快被引入中国，并引起广泛共鸣。尽管治理理论是在西方特殊的社会背景中产生的，但一旦它传入中国，同中国民主政治发展的社会环境、前提条件，以及策略选择的价值取向和可能性空间等等结合在一起，就产生了一系列中国语境下的特殊意义。?

首先，治理理论表现出来的去意识形态化的旨趣，使得它在中国政治领域的运用，有效地避免了同敏感政治话题可能发生的冲突。治理理论是由世界银行率先提出，并由一些重要的国际性组织倡导、推广才形成气候的。世界银行等国际组织之所以用“治理”、“善治”而不是敏感的可能涉及主权或某些国家的政治禁忌的字眼，来表达其变革理念，本身就包含着绕开受援国国内敏感的政治问题，避免给人留下干预国家主权和国内政治事务印象的用意。尽管治理理论是在西方特殊的社会和政治背景中提出的，但毫无疑问，每个国家都毫无例外地面临着优化治理的现实挑战。正如有学者分析指出的那样，长期以来，有特色的中国政治制度在坚定拒斥西方多党制和三权分立制度移植后，中国民主政治制度的发展几乎无法从西方民主制度中移植资源，但治理与善治制度却是一个难得的例外，因其不与维护主流政制的意识形态相抵牾从而在移植中具有政治上的优势性。