杨天宇：政府管制、收入差距与社会各阶层的利益冲突

「内容提要」我国社会各阶层居民收入差距的扩大，是各阶层的利益冲突加剧的重要原因。收入差距包括两方面，一是市场机制按要素分配造成的收入差距，二是政府管制失灵造成的收入差距。前者可以通过收入再分配来解决。而后者的根源在于政府资源配置职能的“越位”，而且这种资源配置上的不公平不能通过生产要素自由流动来消除。要解决由政府管制失灵造成的收入差距和社会利益冲突，必须对现行政府资源配置职能进行改革：第一，消除政府在行使资源配置职能时的城市偏好，实现资源配置上的平等化；第二，改革现行有关制度，允许包括劳动力在内的生产要素自由流动。

「关键词」政府管制/收入差距/利益冲突

一、前言：我国社会各阶层的收入差距和利益冲突日趋严重

改革开放以前，我国的社会阶层结构比较简单。一个非常流行的说法是“工人、农民、知识分子、干部”是当时的基本社会群体。然而改革开放20多年来，社会结构发生了巨大变化。由于多种经济成分和多种分配方式的并存，导致人们利益和价值取向的多元化，许多新的社会阶层也因此产生，原有的“四分法”已经不能反映中国社会阶层结构的实际情况。为此，学术界提出了多种划分新时期社会阶层的方法。迄今为止，如何划分社会阶层还没有定论。但有一点几乎是学术界所公认的，那就是当前中国社会各阶层的利益冲突正在加剧。

社会各阶层利益冲突的加剧，主要表现为两个方面：一是城乡之间的利益冲突，二是城市内部各阶层的利益冲突。这一判断可以得到统计数据的支持。表1是根据我国社会学家的问卷调查资料，得出的我国城市居民对城市内部阶层之间存在利益冲突程度的判断，以及对冲突激化可能性的判断。从表1可以看出，只有4.7％的城市居民认为各个社会阶层之间“没有冲突”，而高达95.3％的人认为各个社会阶层之间不同程度地存在着冲突。而认为冲突程度较为严重的人（认为“有较多冲突”和“有严重冲突”的人）已经高达32.5％。此外，在对阶层利益冲突是否可能激化的居民主观判断调查中，选择“绝对不可能”、“不可能”、“有很少可能”这三者的总人数，仅占城市居民的19.6％；而占城市居民总数达80.4％的人却认为，未来阶层利益冲突“有些可能”、“可能”或“很可能”激化。这说明，大多数城市居民已经感知到了城市内部社会阶层利益冲突的严重程度。

表1城市居民对城市各阶层之间利益冲突的判断

资料来源：2002年中国城市居民社会观念调查。引自李培林：《社会冲突与阶级意识》第91～92页。

农民对社会各阶层是否存在利益冲突的判断与城市居民相似。在中国社会科学院社会学研究所的一项问卷调查中，有高达78％的农民认为社会各阶层之间存在不同程度的利益冲突，进城农民工的这个数字是66％。①

可见，社会各阶层的利益冲突，已经是作为阶层主体的城乡居民的切身感受。尽管这只是带有“民意测验”性质的问卷调查，但它有可能比诸如犯罪率之类的客观数据更有说服力。因为犯罪率或其他社会冲突事件，其原因不仅仅是社会各阶层的利益冲突加剧，而且还包含诸如政府行政机构不作为、黑社会势力猖獗，甚至是天灾人祸等偶然性因素；而城乡居民对各阶层利益冲突的判断，则代表了他们对阶层利益冲突的切身体会，它很可能揭示了某些客观统计数字难以反映的实际情况。

与社会各阶层利益冲突加剧相伴随的另一个现象，是全社会各阶层之间的收入差距不断扩大。从全社会总的居民收入差距来看，迄今为止我国政府统计部门尚未公布过全国的基尼系数数据。但从国内外学术界对基尼系数的估算结果来看，几乎所有的数据都表明收入差距正在急剧扩大。根据李实和岳希明的研究成果，2002年我国的全国基尼系数达到0.454②，有的学者甚至认为在0.49以上。即便是按0.454来计算，我国现在的全国基尼系数也已经超出了合理的范围。如果利用泰尔指数把全社会总的居民收入差距进行分解的话，则城乡收入差距要占到2002年全国收入差距的43％，城市内部和农村内部的收入差距分别占全国收入差距的18.5％和38.5％。如果把这个数字与1995年的数字作对比，则城乡收入差距、城市内部收入差距占全国收入差距的比重，在1995年～2002年间都上升了7.1个百分点，而农村内部收入差距所占比重则下降了14.2个百分点。③这说明，自上世纪90年代以来，城乡收入差距、城市内部收入差距严重恶化，而农村内部差距对全国收入差距的贡献则有所下降。巧合的是，这个结果与我们刚才提到的社会利益冲突加剧的表现正好吻合。从绝对数字来看，城乡收入差距、城市内部收入差距的扩大也是惊人的。2005年前三季度，全国城镇居民人均可支配收入为7902元，农村居民人均现金收入为2450元，二者货币收入比为3.23∶1.④如果再考虑城镇居民事实上存在的隐性收入因素，目前普遍认为城乡收入差距至少在5∶1，这个数字几乎居世界首位。⑤城市内部收入差距也在加速扩张。李实和岳希明提供的数据表明，1995年～2002年我国城镇居民的基尼系数从0.28增长到0.32；而国家统计局提供的城镇居民财产分布数据就更是惊人，1996年～2001年，城镇居民中金融资产最多的20％与最少的20％的金融资产比率，由12∶1上升至51∶1，如果按照这个数字计算基尼系数，则财产分布的基尼系数达到0.51，大大高于收入分布的基尼系数。时至2005年，全国城镇内部居民家庭按五等分的最高与最低收入户人均收入差距接近6倍，其中江苏等省超过了10倍。⑥可见，我国居民各阶层的收入差距不但在加速扩大，而且其累积效果已经达到了高度不平等的水平。

二、政府管制与各阶层收入差距扩大、利益冲突加剧的关系

我国社会各阶层利益冲突的加剧是不是收入差距扩大造成的？从直觉上来说很可能是这样，但这仍然需要实证数据的支持。我国社会学家对此问题进行了问卷调查，调查结果表明，收入差距的扩大确实是各阶层利益冲突加剧的重要原因，见表2.

表2不同的社会阶层对各种利益冲突是否具有严重性的感知单位：％

资料来源：2002年中国城市居民社会观念调查。引自李培林：《社会冲突与阶级意识》第139页。

从表2可以看出，在城市居民的7个阶层中，认为各种利益冲突已经相当严重的是处于“最低层”、“低层”和处于“最高层”、“高层”的居民，而位于中层的居民选择“有严重冲突”的比例普遍较低。这说明，当前社会高层和低层的人员相互间已经明显感到某种敌意的存在。而如果收入差距持续扩大，基尼系数不断提高，则根据基尼系数的定义，必将引起两种后果，一是高层的收入占全社会总收入的比重上升，二是自我认同为社会低层的人数增加，即形成所谓“金字塔”型的社会结构。显然，根据表2，这两种后果只能导致有更多的人感到全社会各个阶层之间有严重冲突，换句话说，全社会各阶层的利益冲突因此而加剧。

如果说收入差距扩大是导致各阶层利益冲突加剧的重要原因，那么通过收入再分配缩小居民收入差距无疑将缓解各阶层的利益冲突。这也是西方国家在类似情况下的常规政策选择，但我国的情况可能没那么简单。我们注意到，我国政府用于收入再分配的财政支出一直在不断提高。1995年～2004年，财政用于抚恤和社会福利的支出从115亿元增至600亿元，在财政支出中的比重由1.7％增加到2％以上。⑦1995年～2002年，全国社会保障支出由2465亿元增至7318亿元，在GDP 中的比重由4.19％增加到7.15％。⑧2005年，中央财政对地方的转移支付已占中央财政总预算支出的57.1％，其中大部分投向了人均收入低的中西部地区。⑨但奇怪的是，我国收入再分配力度虽一再加大，但居民收入差距的扩大速度却连减缓的迹象都没有，这与西方国家的收入再分配效果形成了鲜明对比。以英国为例，根据英国国家统计局提供的数据，在1994／95年度，英国全部家庭按收入五等分的最高20％家庭与最低20％家庭，二者收入差距最初为19.8倍，但在经过税收和福利政策调整之后，二者最终收入差距下降到3.7倍。再以美国为例，仅累进所得税一项，就使最低收入者与最高收入者的收入差距大大缩小。在美国统计的“单身者”、“户主”、“已婚联合申报”、“已婚分别申报”四种纳税主体中，税前的最高、最低收入比分别为11.0、8.2、6.6、6.6倍，税后的最高、最低收入比分别下降到7.8、5.8、4.7、4.7倍。⑩可见，我国收入再分配的政策效果与西方国家大相径庭。因此，我国的居民收入差距有可能还存在某些收入再分配政策难以解决的深层次原因。

我们认为，这个深层次原因很可能是各种形式的政府管制。所谓政府管制，是指具有法律地位的、相对独立的政府管制机构，依照一定的法规对被管制者所采取的一系列行政管理或监督行为。（11）在产业经济学中，政府管制一般特指管制机构对自然垄断产业的价格管制和进入管制行为。我们则是从广义的角度理解政府管制，即把政府资源配置职能中干预微观经济主体的行为都视为政府管制。萨谬尔森指出，政府管制就是“指挥或控制经济活动”（12），但西方国家政府的管制对象仅仅局限于自然垄断产业和某些社会公害，而我国政府“指挥或控制经济活动”的范围则要广得多，这也正是我们从广义的角度理解政府管制的原因。

在市场经济条件下，政府管制是弥补市场失灵的重要手段，因而适当的政府管制是必要的。但如果政府管制导致了政府经济职能的“越位”，即不适当地干预了本应由市场机制来决定的资源配置，那么很有可能会造成某些负面效果，收入差距的扩大就是其中之一。政府管制引起收入差距扩大的机制，可以从经典的索洛―斯旺经济增长模型来解释。（13）按照该理论，地区、部门之间的人均收入增长之所以不同，是由于资本与劳动力比率的不同。如果地区、部门间生产要素的流动不受限制，则劳动力将从资本稀缺、收入低的地区、部门迁居至资本密集的地区、部门，而资本密集地区（部门）的资本将转移至资本稀缺的地区（部门）。市场机制促使这两类生产要素的流动，最终将使地区（部门）间的资本―劳动比率趋同，因此地区或部门间的人均收入也会趋同，这就是所谓的“要素价格均等化”效应。但这个效应的发挥需要一些前提条件，如政府既不能阻止生产要素的自由流动，也不能通过行政手段人为地代替市场机制在地区（部门）间配置资源。如果政府管制违反了上述前提条件，那么显然会阻碍人均收入的趋同；不仅如此，如果生产要素因政府管制而不能自由流动，则在资本积累的情况下，各地区（部门）的初始资本数量差距将进一步拉大，从而促使资本―劳动比率的差距扩大，人均收入差距将因此而扩大；而假如政府在利用行政手段配置资源时人为地向资本密集的地区（部门）倾斜，则人均收入差距会因此加速扩大。可见，政府管制的失当确实有可能扩大收入差距，而这种收入差距并不是市场机制失灵产生的结果，它是收入再分配政策难以解决的。本文的目的就是要对这一机制在中国经济中的作用进行具体分析，并提出针对性的政策建议。

以上论证可以总结为两点：第一，政府管制和市场机制都会导致居民收入差距扩大，但收入再分配作为一种弥补市场失灵的手段，只能解决市场机制造成的收入差距问题；而对于政府管制所造成的收入差距扩大，则需要通过其他的途径来解决。第二，政府管制和市场机制所造成的居民收入差距扩大，是导致目前各阶层利益冲突加剧的重要原因。因此要追根溯源的话，则缓解各阶层的利益冲突，不能只看收入差距这个中介环节，而要从市场机制、政府管制这两个源头入手进行政策设计。这就意味着，适度的收入再分配、不过分干预市场机制的政府管制，都是缓解目前各阶层利益冲突的重要政策手段。政府管制、市场机制、收入差距、各阶层利益冲突之间的关系可由图1来表示：

根据图1，政府管制、市场机制都是造成社会各阶层利益冲突加剧的深层次原因。但市场机制按要素分配的作用已经被我们所熟知，国际上对于收入再分配的政策和方法也有了丰富经验可以借鉴，因此本文将主要论证图1中带有中国特色的部分，即政府管制是如何导致了我国居民收入差距的扩大，