丁元竹：举全社会资源 推动社会全面进步

一、重视社会资源管理在社会管理中的作用

社会发展离不开社会发展资源的支撑。社会发展资源只有资本化和社会化，才能使每个社会成员各尽其所。长时期以来，我国重经济发展，轻社会发展，社会发展资金、重要社会资源供给不足，社会问题突出、社会矛盾严重，已经成为影响我国和谐发展的重要因素。以城市化为例，未来一二十年，我国面临的重大发展课题，是要解决3-4亿农业人口非农化和更大量的人口城镇化转移的问题。到2050年，如果我国城市人口总量将达到10－11亿，依照城市化“成本－收益”模型分析，每进入城市1人，需要“个人支付成本”1.45万元/人，“公共支付成本”1.05万元/人，总计每转一个农民成为城市居民平均需要支付社会总成本2.5万元/人。在现有城市人口的基础上，未来50年期间我国约增加6亿－7亿城市人口，城市化所需要的社会总成本达到15万亿－16万亿。这是2000年GDP总量的2倍。①上述成本不仅包括迁移的发展成本、公共的设施开支、社会的基本保障等支出，还包括支付环境成本。全面建设小康社会，在推进工业化、城市化和现代化的同时，切实解决好社会问题是个关键。但是，我国社会发展资源是有限的，特别受限于经济发展水平和人口众多。我国的社会资源配置，既要维护社会安全和社会稳定，又要尽可能适应人民不断增长的需要；既要满足当代人需求，也要为子孙后代留下生存和发展的空间。这无疑是一个巨大的挑战。

构建社会主义和谐社会要求社会管理体制进一步创新，这是保证构建社会主义和谐社会目标实现的体制保障。在构建社会主义和谐社会过程中，要把动员和管理社会发展资源问题放在重要位置。举全社会发展资源来构建社会主义和谐社会，是把构建和谐社会工作落到实处的基础性工作，对此，我们在认识上需要有提高,在理论上需要有深入研究。换句话说，推动社会全面进步必须有大量社会资源的投入，这是把社会发展扎扎实实推向前进的重要保障。

就目前来看，在物质方面上，社会发展资源应当包括三类，一类是政府的资金投入，主要是公共财政在社会发展领域的支出；二是社会对于社会发展的投入，包括社会各界对于社会事业的财物捐赠、时间捐赠和知识捐赠，随着信息化程度的进一步提高，知识的价值越来越得到人们的认同，成为不可或缺的资源；三是企业对于社会发展所承担的责任-对于所在社区的责任、对于消费者的社会责任、对于环境的社会责任以及企业本身对社会的捐赠。社会发展资源的产出，就是人民生活水平的不断提高、科技教育的持续发展、社会保障的不断完善、社会安定有序秩序等，此外，还包括消除贫困，建立社会安全网。从制度方面上，社会发展资源包括政府制定的有关社会发展的法律、法规、发展规划、社会设施和服务标准，等等；企业与政府和社会在社会发展领域中形成伙伴战略；社会组织的自律与他律，等等。这些制度性投入的产出是社会结构完善，社会公平与公正。社会发展资源的产出包括两个方面，各类社会事业的发展水平的提高和社会结构的逐步完善。

过去相当长一个时期内，我国经济社会之所以出现像中央领导同志多次讲到的不协调发展，或者说是，“一条腿长，一条腿短”问题，原因有二，其一是社会发展资源投入不足，其二是社会发展资源配置不合理。社会发展资源投入不足是一个社会资源配置数量问题；社会发展资源分配不公平则是一个体制问题。社会资源投入不足一方面是由于对于社会发展的性质认识不清晰，在经济快速发展过程中，没有能够使经济发展成果及时转化为社会发展资源，另一方面，由于缺乏对社会发展资源的全面认识，没有建立起有效动员社会发展资源的机制；社会发展资源配置不合理则是在发展过程中忽视体制的力量，没有处理好效益与公平的关系，没有把制度因素也作为一种发展动力。国际经验表明，相对公平的发展是发展的内在动力。

尽管社会各界、世界各国对社会发展涵义的理解各不相同，侧重点不一样，但是，促进社会公平和公正，及时解决发展中出现的社会问题，把社会发展放在发展的重要位置是各国政府和社会各界的共识。联合国、世界银行、亚洲开发银行、发达国家和发展中国家，凡此等等，都把这些问题作为发展中必须解决的问题和社会发展的重要内容，不同的是它们的侧重点有各自的偏重。

尽管社会各界、世界各国已经把社会发展问题放在重要位置，对解决社会发展问题也达成基本共识，但是，从国际视角来看，1995年哥本哈根世界首脑社会发展会议提出的社会发展目标执行情况并不令人乐观，究其原因，执行成了社会发展问题的关键。而执行过程遇到重要的问题之一又是社会发展资源的投入及其制度安排问题。

我国人口众多，人均经济发展水平不高，社会资源相对不足，这是我国社会发展资源投入和配置中的根本问题。但是，我国现有社会发展问题又不全是资源不足造成的，有一些是由于资源的配置或认识不到位造成的。从国际比较角度来看，根据世界卫生组织对2000年对全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序，我国被排在第144位，我国慈善捐赠占国民生产总值的0.045%（美国占6%以上），从事社会服务的非营利组织的拥有量不及发展中国平均水平的1/5，我国志愿服务参与率按目前4000万人计算，为3%，（美国为44%）。

从总体上看，我国当前社会资源管理发展趋势不错，社会发展问题得到社会各界的广泛认同，各级政府加大了对社会发展的投入，各类社会发展资源开始被认识和调动。但是我们面临的任务繁重，压力很大。一方面随着人民生活水平的提高，消费积极性很高，对社会发展资源的需求越来越大；另一方面社会发展资源供给不足。构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐的社会，要求我们必须认真落实中央的部署，进一步提高社会资源管理能力，积极参与宏观调控，广泛动员社会发展资源参与社会发展，提升服务水平。

二、通过完善分配体制，动员社会各方资源

社会发展资源基本来源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活动。目前我国正在形成三个层次的财富分配体制和社会的广泛参与。收入分配改革应当成为新时期建立完善社会主义市场经济体制最基本的内容之一。一方面它有利于经济持续健康发展，另一方面它有利于社会发展。

第一层次分配以市场分配、劳动所取得报酬为主，目的是提高效率。党的十六大确立了“劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配”的原则。未来一个时期，随着分配制度改革的深化，资本、技术、管理等要素将更广泛和大量地进入分配领域，一方面会更大调动劳动者参与经济发展的积极性，另一方面我国居民收入分配的差距总体上还会进一步扩大，由此会带来一系列新的矛盾和新的问题。在社会保障制度改革还难以完全到位，尚无法充分发挥社会稳定器作用的情况下，低收入阶层的社会保障问题潜藏着较大的风险。如果处理不当，就会直接引发社会动荡。从国际经验来看,社会差距不断扩大是社会不稳定和不安全的主要原因。我国的前期改革，特别是1990年之前的改革，由于当时社会各群体之间的利益差别不是很明显，并且改革能够普遍提高各群体的“收益”，因而改革有着广泛的社会基础，也能得以顺利进行。进入21世纪以来，社会各群体之间的利益差别已经十分明显，甚至被国际上称为不平等发展最快的国家，改革已经不能够普遍提高各群体的“收益”，改革的支持力量减弱的问题突出出来。以现在改革的态势分析，未来一个时期，我国经济体制改革将处于艰难的攻坚时期：一些高难度的改革，将进入实质性阶段。这一时期的改革一方面有利于解决经济社会发展中各种深层次的矛盾，另一方面又具有高风险的特点。未来一个时期，在利益关系复杂化的背景下，利益群体严重分化。不同收入群体，不同阶层的人群在利益需求上与以前相比大不一样，因而他们对改革持有的看法也各不相同，这使得改革的阻力进一步增大。如果处理不当，可能会引起或激化某些新的经济社会矛盾。采取措施保证改革的公正性，扩大改革的受益面。加快收入分配体制改革应当成为今后一个时期改革重点。收入分配改革的目的是不断增强经济发展的活力和社会发展的动力。

第二层次分配是以国家财政税收及其再分配为主，实施国家的社会福利和社会保障，目的是促进社会公平，也就是我们通常所说的建立和完善公共财政。公共财政出现的前提是市场失灵，在市场失灵情况下，政府以政权组织的角色，依据政权力量，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。考察公共政策的演进历史，人们不难发现其背后的一条主线就是如何处理政府与市场的关系，以及如何协调效益与平等追求之间的矛盾。英国最早的济贫法就是针对在资本主义市场经济的进程中产生的一系列社会问题并提出解决方案，其核心目标就是消除贫富严重分化，减少贫困人口的规模，保持社会稳定与正常运行。在制度经济学的视野里市场的确存在很多缺陷即所谓“市场失灵”的方面，政府以政策的手段进行干预是非常必要的。公共财政具有公共性和非市场营利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来实现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算从性质上也应是公共预算性质的，它提供的也是公共服务。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，我国财政体制也在发生转化，公共财政逐步形成：（1）预算内收入比重中，税收部分大幅度上升，已经达到90％以上；（2）税收制度由按所有制成分逐步转向对不同经济成分实行同一税收制度；（3）财政总支出中经济建设支出的比重不断下降，社会事业支出不断上升；（4）曾经是国家计划配置资源的直接财力手段之一的基本建设支出在财政总支出的比重不断下降；（5）基础设施和公共设施投资逐步成为财政的基本建设支出的主要部分。

当前，我们完善社会公共服务管理任务之一就是要完善公共财政，也就是在社会发展领域，公共财政支出必须以保证社会公平与公正为目标。从总体上说，公共支出必须在保证政府机构正常运行的前提下，对市场失灵情况下的各类社会发展提供必要的财力支持；对各类公益性或非营利性项目提供必要的财政援助。为了完善第二次分配制度，政府财政支出坚决从一般性竞争领域退出，公共财政的支出内容必须以“市场失灵”和“公共产品和服务”为标准来界定和规范，加强财政管理，提高财政资金效率，深化财政支出管理体制改革，加强财政监督机制；按照公共财政要求，合理界定财政支出范围，调整和优化支出结构；实行向不发达地区和弱势部门倾斜的转移支付制度 。

第三层次分配是社会慈善活动。中国共产党十五届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制的决定》中把社会保障归纳出五个内容：社会救济、社会保险、社会福利，优抚安置、社会互助。慈善事业就是动员社会力量进行社会救济和从事公益活动，是包括社会保障制度建设在内的社会建设的重要组成部分。慈善（Philanthropy）源于希腊语，意为“爱全人类”。它具有两层含义，一是爱全人类，这种爱通过个人的善举或通过捐献钱物来促进人类的福利、生活质量，另外一个意思是指通过捐赠、提供服务或其它志愿活动来减轻人类的痛苦和灾难，改善人类的生活质量的活动。一方面，慈善在其含义上具有其法律意义，但又不仅仅局限于达到免税之目的，另一方面，慈善包含对贫穷、处于困境和劣势状态人群的救济，促进教育科学技术发展，建设公共建筑、纪念建筑物，出版著作，减轻政府负担。通过一定组织的设计实现上述任何一个促进社会福利目标的行为，都可以视为慈善活动。另外，慈善活动还包括通过一定手段减轻邻里之间的紧张，消除不公正和歧视，保护人们的基本权利，预防社区损害和青少年犯罪，等等。慈善组织的目标是满足社区和社会的需要，而决不是满足慈善组织成员或与慈善组织有关人员的需要。如果说第二次分配是第一次分配的补充，即政府弥补市场不足，那么第三次分配则是第二次分配的补充，即社会捐赠弥补政府之不足。“第三次分配”是通过免税等激励机制，以个人自愿为基础，以法律为保障，一方面通过慈善捐赠从物质上和精神上缓解某些群体的困境，从心理上、情感上消除不同社会群体之间的隔阂和对立，另一方面动员社会资源推动公共福利事业，诸如教育、科技、文化、卫生、公共服务，等等，走出单纯依靠政府发展公共服务和公共福利的圈子。所以，我们对于慈善事业要有一个全面的理解，慈善事业不仅仅是改善弱势群体的生存状况、缩小贫富差距、缓解社会矛盾、加强社会凝聚力，