陈孔立：台湾政治过程的“卡关”现象

内容提要：对于台湾政治体制存在的问题，许多学者从政治结构方面做过研究。本文则运用政治过程的理论和方法，对台湾权力较量、资源分配，从利益表达、利益综合到利益实现进行全过程的考察。通过“过程”研究，发现“体制”的问题，特别指出立法机构中的“朝野协商”、“立法院长”的角色、“多数决”原则等具有台湾特色的政治体制问题。

关键词：政治过程利益综合朝野协商“立法院长”主导 多数决

一、有关台湾政治体制失灵的议论

近来台湾政界和学界对台湾的政治体制时常发出悲观的论调，说明台湾政治已经出现了困境。以下是一些具有代表性的看法：

（一）两大政党互相埋怨。马英九：“全世界都不等台湾，可是台湾却在苦等民进党，苦等蔡英文的最后决定”。[1]蔡英文：“台湾却因为领导人的整肃异己而致司法蒙羞，‘国家’动荡，社会撕裂不安，这是台湾的悲哀，不能再继续坐视不顾”。[2]

（二）对政治体制失望。赵少康：“以台湾目前的政治体制，谁干都很难做”。[3]洪耀福：“台湾的民主制度，对解决重大歧见的僵局完全没辄，体制问题若不改善，任何人执政都会出问题”。[4]苏起：“行政与立法的僵局卡住了服贸协议、监督条例、两岸设处、以及自由经济示范区等等。执政党虽占多数但人心不齐，根本敌不过在野党的坚定少数加上体制外呼之即来的伏兵”。“民众会加深对前景的忧虑，对两大政党的失望，及对其他公权力（包括‘立法院’、媒体等）的厌恶”。[5]蔡英文：“台湾的代议政治已后继乏力，应该要思考宪政体制要否被检讨、被改革”。[6]高希均：“当前大环境是：政府失能，国会失控，企业家失去力道，人民失去信心，国家失去前景”。[7]朱云汉：“台湾民主的礼崩乐坏并非始于今日。今日的占领‘立法院’与攻占‘行政院’仅仅是昔日霸占主席台的升级版，也可能仅仅是日后占领‘总统府’的暖身活动。我们的民主此刻身受重伤己很难痊愈，令人担心台湾距离泰国式民主大崩坏仅几步之遥”。[8]

（三）台湾已经无路可走。朱高正：“国民党不倒的话，台湾绝对没有希望”。“国民党已经摇摇欲坠了，整个国际环境中台湾已经无路可以走”。[9]赵少康：“台湾不知死之将至”。“台湾自己把自己玩死了”。[10]

以上这些言论全部来自台湾政界和学界，而不是“他者”、外人强加的。那么，台湾为什么会陷入这样的困境？有人从政治体制、结构进行考察，涉及政党恶斗、行政与立法僵持、多数决原则被“阉割”、选举以及代议制问题等等方面的分析，提出许多值得重视的见解。本文则从政治过程切入，进行动态的研究。

二、政治过程的考察

政治过程是政治生活的动态过程，也是各种力量进行权力较量和资源分配的过程，是一个从利益表达到利益综合再到利益实现的完整过程。

我们不妨把这个过程细分为以下几个阶段：利益表达－利益综合－政策制定－政策执行－情况反馈、新的利益表达……。

（一）利益表达：利益表达是政治过程的第一步，是政党、利益集团以及个人向政治体系表达自身需求、自身利益的过程。通过利益表达，对政府施加压力，从而实现自己所代表的利益群体的主张。例如，要求修改某个现行法规、修正某一法规部分条文、对某一违法事件进行调查；对某一政府部门或官员不满提出弹劾、罢免；对政府签订协议的不满，要求顾“弱势产业”，实行“国会监督”；对政府施政的不满，提出“倒阁”乃至“倒扁”的诉求；等等。表达的方式，多是由合法渠道提出诉求，例如通过民意代表提出议案，或通过集会、游行或方式表达诉求；也有少数使用非法的手段，例如，占领“立法院”、“行政院”，封锁道路，瘫痪交通等等。并非各方面都能获得充分的利益表达的机会，弱势群体、弱势产业的利益表达往往被忽视。

（二）利益综合：利益综合是“将个人或集团的政治要求整合为政策预案的活动”。所有从事利益表达的个人、集团或组织都有可能从事利益综合活动。政党是最重要的利益综合机构。利益综合要集中相同的利益需求、整合不同的需求，经过“讨价还价”，提出不同的方案供决策选择和采纳。也就是说，利益综合活动的结果是为决策者提供可选择的政策预案。利益综合与政策制定是互相衔接的两个阶段。一般来说，利益综合的主体应当是主要政党，特别是执政党和政府。有的利益综合是由政府进行的，政府认为某种利益需求符合台湾利益，便开始进入制定政策的程序，为决策做好准备。

利益综合在台湾是一项十分艰难的工作，政府、政党、利益集团、政治精英为维护自身的利益都卷入了这一过程。在台湾究竟谁是利益综合的主体，是一个值得研究的问题。从现实看来，执政党和政府不一定是利益综合的主体。利益综合经常在“立法院”中展开相互的较量。由于台湾主要政党之间的利益冲突，几乎无法获得任何共识，无法达成可以共同接受的方案，因此，很多重要的议案在立法院“卡关”。“自由经济示范区特别条例草案”、中小企业的“加薪法案”、年金改革法案以及“农委会”提出防止老农津贴被滥领的《老农津贴暂行条例修正草案》和禁止粮商混掺台产米与进口米的《粮食管理法修正草案》也都卡在“立法院”。2014年底当时的“行政院长”江宜桦表示，“在财经立法工作上，包含服贸协议审议生效、货贸尽速完成谈判、延宕已久的自由经济示范区特别条例等，行政院忧心忡忡，不下于工商界的忧心如焚”，“他期盼大家共同在‘立法院’支持执政党，说服反对党，使‘我国’经贸政策向前迈进。尽快使‘国家’经贸政策向前迈进”。[11]由此可见，利益综合经常受阻，而无法进入政策制定的阶段。有些国民党籍“立委”认为是由于民进党的蓄意抵制，而王金平和民进党人则认为问题在于国民党无法说服社会。看来参与利益综合的各方，谁也脱不了责任。

（三）政策制定：这是决策过程，是参与各方互动的过程，也是通过“说服”“交换”“权威”“威胁”四种互动方式，进行利益分配的过程。最后通过政府公布的政策和立法机关通过的法律、法令等形式完成决策，然后进入政策执行阶段。

台湾在决策过程中，政党恶斗表现得淋漓尽致，特别在‘立法院’中的较量。在签订ECFA的决策过程中，民进党以“倾中卖台”“糖衣毒药”极力抹黑，把它说成一无是处，不断提出“修正动议”加以拖延。但在表决时，民进党“立委”却全部退席，因为他们不敢反对ECFA“可能产生的经济效益”，而且民进党的县市长大多去大陆招商，支持ECFA的民意已经过半。[12]在这种情况下，国民党才可能以68：0票让ECFA顺利通过。这是一次罕见的事例。在许多场合下，“立法院”决策过程则出现了令人惊讶的“台湾特色”：多数党经常败于少数党手下。有很多议案在委员会中无法达成共识，便提交“朝野协商”（党团协商）。这样，这些议案实际上就是由“立法院长”和国民党、民进党、台联党三党的“三长”少数几人来决定，这样多数党的权力就被“阉割”了。而国民党籍的“立法院长”表示“我保持中立立场”“尊重少数”，在实际运作中则是“支持少数”，最终成为“服从少数”。本来国民党在“立法院”占有三分之二以上的席次，可是他们却无法发挥多数党的作用，以致他们提出的法案无法在“立法院”通过。难怪熊批评说：“马英九希望做‘全民总统’，却忘记民主是多数决原则的政治，事情总永远是由多数党决定”。[13]多数决原则被否定，少数绑架多数，执政党（多数党）的许多议案无法通过，这样的决策过程不出问题才是怪事。

（四）政策执行：这是行政部门执行政策的过程，主要考察它是否能够顺利进行，是否受到各种牵制，能否达到预期目标，从而检验政府行政的效率。

近年来马英九当局在政策执行方面存在不少问题，一方面固然是执政能力问题，但受到各方的掣肘也是一个因素。台湾学者指出：“马政府原本优势的两岸关系，之所以没有发挥最大的功效，其原因乃是浪费太多的时间及心力来澄清外界不实的抹黑及误解，就算是解释的再清楚，批评者仍会刻意曲解”。[14]ECFA通过以后，蔡英文曾经说，如果她2012年上台，会“延续前朝两岸政策”“概括承受ECFA”。可是直到2015年，民进党还伙同台联党提出要求“终止ECFA，两岸服贸协议重启谈判”。国民党当局的政策执行不断地受到阻挠。

（五）反馈和新的利益表达：这是对政府执行政策的满意度及各种意见的反馈。通过各种渠道反映到政府、政党、利益集团和民众之中，各个方面就会做出肯定或否定、支持或反对、坚持或修改的不同反应。

例如，ECFA签订以后，台湾方面获得明显的经济、社会效益，得到广大民众的肯定。但民进党则一贯强调ECFA有签订只照顾大企业的利益，而让中小企业和农民受到伤害。可是ECFA第一阶段减让清单出来时，情况并非如此。大陆照顾到中小企业和农民，而大企业要的东西“差不多都不在早收清单上”，“民进党就不知道怎么辩解了”。[15]但是，民进党仍然重复过去的论调，煽动一部分对效益“无感”的民众继续反对。正由于存在不同的反馈，台湾社会就会形成不同的新的利益表达。

以上从政治过程的角度，提供考察台湾政治体制存在问题的途径和步骤。以下以“服贸协议”问题作为实例，进行全过程的考察。

三、“服贸协议”的政治过程

利益表达：早在ECFA协商的过程中，两岸双方就已经对货品早期收获计划、服务贸易早期收获计划等等交换意见，并且认定在ECFA生效后6个月对货贸、服贸等展开正式谈判。这就是说有关服贸协议的利益表达早已进行。台湾当局也与相关业者和公会、协会进行过沟通，征询他们的意见，但是“不可能大规模举办公听会来征询各界意见，以免谈判底线外露”。因此有相当多的业者没有获得利益表达的机会，他们表示对于协议的内容事先“不知道”，这也是事实。当局也承认沟通不够的缺陷，因而通过文宣和公告以及领导人亲自解说等方式，几乎回答了民众的疑虑、澄清了许多误解，指出服贸协议有助于台湾拓展大陆商机，